II SAB/Go 56/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Sędzia WSA Maria Bohdanowicz po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.K. na bezczynność Starosty w przedmiocie zmian gruntowych oraz granic działki postanawia odrzucić skargę. R.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Starosty zatytułowaną "Pozew". Skarżący wniósł o uchylenie zmian gruntowych dotyczących działki nr [...] sporządzonej przez Starostwo Powiatowe oraz o wykreślenie tej działki z Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy, którą wpisano w Dziale I tej księgi w 1999r. Ponadto przy piśmie z dnia [...] października 2011r. strona przesłała skierowane do Starosty Powiatu ostateczne wezwanie przedprocesowe (k. 46 akt sprawy) oraz skierowane do Wojewody zażalenie wniesione na podstawie art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego (k. 49 akt sprawy). Powyższe zażalenie zostało przez Wojewodę przekazane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego celem rozparzenia (wynika to m.in. z pisma znajdującego się na k. 90 akt adm. sprawy). WINGiK pismem z dnia [...] kwietnia 2011r. ([...]) poinformował skarżącego, iż Starosta odpowiadał na korespondencję strony w terminie określonym w art. 35 kpa, odnosząc się do domniemanego fałszerstwa dotyczącego dawnej działki [...] stwierdził, iż postępowanie w tej sprawie zakończyło się postanowieniem z dnia [...] marca 2010r.Sądu Rejonowego. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 22 listopada 2011r. (k. 60 akt sprawy) skarżący został wezwany do sprecyzowania, którego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga na bezczynność Starosty dotyczy, pod rygorem przyjęcia, że skarga została wniesiona na bezczynność Starosty w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zmian gruntowych oraz granic działki. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżący sprecyzował, iż wnosi skargę na podstawie art. 227 kpa oraz wnosi o przeprowadzenie postępowania. R.K. poinformował, iż zaskarża: – w całości wykaz zmian gruntowych sporządzonych w roku 1999 dotyczących działki [...]; – powstanie działki [...]; – fakt przepisania [...] maja 1999r. przez Starostwo Powiatowe działki [...] państwu N., bez posiadania aktu własności; – naniesione kolorem czerwonym zmiany na mapie pierworysowej, gdyż brak jest protokołów granicznych; – fakt, iż gospodarstwo [...] zmieniło powierzchnię gruntu z 0,9 ha na 1ha, w skład gospodarstwa [...] wchodziła tylko jedna działka do roku 1999, była to działka [...] obecna [...]. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny jej dopuszczalności. W tym ostatnim aspekcie chodzi głównie o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Oznacza to, iż przedmiotem skargi na bezczynność może być jedynie takie postępowanie organu, które co do istoty powinno zostać zakończone przez wydanie decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, bądź rozstrzygającego sprawę co do istoty, a także postanowienia – w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Ponadto skarga na bezczynność możne dotyczyć także innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa lub pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach. Jeżeli zatem organ będąc zobowiązanym do wydania jednego z ww. aktów administracyjnych nie czyni tego, jego bezczynność, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi jest – zarzucana przez skarżącego R.K. - bezczynność Starosty. W skardze strona wniosła o uchylenie zmian gruntowych dotyczących działki nr [...] sporządzonej przez Starostwo Powiatowe oraz o wykreślenie tej działki z Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy. Wobec tak sformułowanej skargi, skarżący został wezwany do jej sprecyzowania i mimo pouczenia o treści art. 3 § 2 ppsa podał, iż opiera swoją skargę na art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej także "k.p.a.". Jednocześnie stwierdzić przyjdzie, że z pisma z dnia [...] grudnia 2011r, precyzującego przedmiotową skargę wynika, iż przedmiotem żądania skarżącego jest wyjaśnienie nieprawidłowości w zakresie działania urzędników Starostwa. W istocie więc żądanie skarżącego dotyczy - co w ocenie Sądu uznać należy za bezsporne - nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników. Potwierdza to również wskazana przez skarżącego podstawa skargi – art. 227 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem przedmiotem skargi z art. 227 k.p.a. może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Samodzielny tryb postępowania skargowego w dziale VIII ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zasadniczo nie podlega regulacji tego kodeksu dotyczących jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Tym samym niezadowolenie strony ze sposobu załatwienia skargi na sposób funkcjonowania organów administracji publicznej, nie może stanowić podstawy zaskarżenia rozstrzygnięcia organu w trybie, o jakim mowa w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem określający zakres kognicji sądów administracyjnych przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwości takiej nie przewiduje. Ponadto zauważyć należy, iż w zakresie obejmującym żądania zawarte w pismach skarżącego kierowanych do Starosty z dnia [...] listopada 2010 r. (wniosek k. 69 akt adm.), z dnia [...] listopada 2010r. oraz z [...] grudnia i [...] grudnia 2010r. (ostateczne wezwanie przedprocesowe), a także kierowanych do Wojewody: zażalenie z dnia [...] stycznia 2010r. i wniosek z dnia [...] grudnia 2010r., skarżący uzyskał wyjaśnienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, (będącego zgodnie z art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2010 r. Nr 193 poz. 1287), organem wyższego stopnia nad starostą jako organem administracji geodezyjnej i kartograficznej) obejmujące także ocenę działań Starosty i podległego mu Starostwa co do prawidłowości postępowania w zakresie stanu ewidencji (pismo z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]). Pisma skarżącego, skierowane do Starosty Powiatowego w istocie dotyczą działalności organu podjętej w przeszłości, wobec której skarżący wyraża wątpliwości co do jej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami. W ocenie Sądu dotyczą one żądania wyjaśnień co do sposobu przeprowadzenia postępowania w sprawie i nie mogą powodować wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego. Skoro więc pisma takie nie mogą skutecznie zainicjować postępowania jurysdykcyjnego w trybie przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, nie może też dojść do wydania rozstrzygnięcia podlegającego kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ppsa. W konsekwencji nie może też stanowić podstawy wniesienia skargi na bezczynność. Takiej bowiem możliwości nie przewidują obowiązujące przepisy prawa. Z kolei wojewódzki sąd administracyjny nie może badać doraźnie prawidłowości postępowania organu administracji publicznej poza granicami kognicji określonymi przez przepis art. 3 ppsa. Organem właściwym do rozpatrzenia skargi wniesionej w trybie art. 227 k.p.a. jest organ wyższego stopnia w rozumieniu przepisów art. 17 k.p.a. lub przepisów szczególnych bądź organ wskazany w art. 229 k.p.a. Stosownie do treści art. 231 k.p.a. jeżeli organ, który otrzymał skargę, o której mowa w art. 227 k.p.a., nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Art. 229 k.p.a. jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności: 1) rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa - wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa, 2) organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewoda lub organ wyższego stopnia, 3) wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada gminy, 4) zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada powiatu, 5) zarządu i marszałka województwa, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - sejmik województwa, 6) wojewody w sprawach podlegających rozpatrzeniu według kodeksu - właściwy minister, a w innych sprawach - Prezes Rady Ministrów, 7) innego organu administracji rządowej, organu przedsiębiorstwa państwowego lub innej państwowej jednostki organizacyjnej - organ wyższego stopnia lub sprawujący bezpośredni nadzór, 8) ministra - Prezes Rady Ministrów, 9) organu centralnego i jego kierownika - organ, któremu podlega. W niniejszej sprawie przepisem szczególnym jest ww. art. 7b ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, którym w I instancji jest starosta. Na marginesie można wskazać, że jeżeli skarżący kwestionuje stan rejestru gruntów i budynków prowadzonego przez Starostę, może żądać wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 24 a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w sprawie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków na określonym obszarze ewidencyjnym. Wyjaśnić jednocześnie należy, iż wobec zgłaszanych przez skarżącego podejrzeń co do popełnienia przez osobę piastującą funkcję starosty lub inne osoby przestępstwa poświadczenia czy innych czynów karalnych powinien się on zwrócić do właściwych organów ścigania (z akt wynika, że takie postępowanie miało już miejsce). Z kolei w odniesieniu do sprawy doprowadzenia księgi wieczystej do stanu zgodnego z prawem czy też poniesienia szkód materialnych wskutek nieprawidłowego działania Starosty, wyjaśnić należy, iż właściwym do dochodzenia roszczeń z tego tytułu pozostaje co do zasady sąd cywilny. W świetle powyższego uznać należało, że złożona skarga jest niedopuszczalna bowiem nie dotyczy żadnego z przypadków o jakich mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa, podlegając odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa.