II SAB/Go 57/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S.M. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w sprawie z wniosku S.M. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona, przy czym bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...] Prezydent Miasta wypowiedział S.M. dotychczasową opłatę za użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w [...], oznaczonego nr ewidencyjnymi działek [...] o łącznej pow. 5.947,00 m2, proponując jednocześnie nową wysokość opłaty rocznej obowiązującą począwszy od 1 stycznia 2016 r. Pismem, które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 15 marca 2016 r., użytkownik wieczysty S.M. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. W dniu 24 sierpnia 2016 r. przeprowadzono rozprawę na której obecna była pełnomocnik użytkownika wieczystego. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. S.M., reprezentowana przez M.M. wniosła skargę na przewodniczącego składu orzekającego SKO "za opieszałość w wydaniu postanowienia". Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r, poinformowano stronę, że akta jej sprawy zostały przez pomyłkę podłączone do akt innego postępowania, co skutkowało przeoczeniem konieczności rozpoznania sprawy przez wyznaczonego pracownika organu. Wobec powyższego sprawie został nadany priorytetowy charakter, jednocześnie wobec pracownika zostały podjęte czynności mające na celu zdyscyplinowanie w zakresie terminowego rozpoznawania spraw. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] czerwca 2017 r., która wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] czerwca 2017 r., strona wskazała na opieszale prowadzone postępowanie przez Kolegium. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie Organ wskazał, że stroną postępowania była S.M., a skargę wniosła M.M., co uzasadnia odrzucenie skargi. Ponadto organ podał, że przedmiotowa sprawa została zakończona orzeczeniem Kolegium z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], którym oddalono wniosek S.M.. Organ wyjaśnił, że wydłużenie terminu rozpoznania sprawy wynikało z niezamierzonego i przypadkowego zdarzenia, którego pośrednią przyczynę stanowiła znaczna liczba rozpoznawanych spraw przez poszczególnych pracowników Kolegium. Wskazując na powyższe okoliczności Kolegium w razie uwzględnienia skargi wniosło o uznanie, że kwestionowana opieszałość nie miała znamion rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez te organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczyła bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postępowaniu o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Postępowanie to odbywa się w mieszanym trybie administracyjno-sądowym, gdyż najpierw sprawę rozstrzyga samorządowe kolegium odwoławcze, które wydaje orzeczenie kończące administracyjne stadium postępowania, a po zakończeniu tego postępowania każda ze stron umowy może żądać rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny. W związku z tym w orzecznictwie pojawiła się wątpliwość co do możliwości wniesienia na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skargi na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego polegającą na niewydaniu orzeczenia kończącego czynności poprzedzające sądowe stadium postępowania. Kwestię tę rozstrzygnął NSA w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. I OPS 12/13, w której stwierdził, iż w sprawie o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie został dochowany wymóg poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia prawa o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (od 1 czerwca 2017 r. – ponaglenie), albowiem pismo skarżącej z dnia [...] maja 2017 r., mimo że oznaczone jako skarga na przewodniczącego składu orzekającego SKO w związku z niezałatwieniem jej sprawy, spełniało wymogi wezwania do usunięcia prawa (ponaglenia). W tej sytuacji uznać należało, iż skarżąca stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., wyczerpała środki odwoławcze w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., co uzasadniało merytoryczne rozpoznanie skargi. Nie był uzasadniony zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie, albowiem wnosząca skargę M.M. wskazała, iż działa jako pełnomocnik S.M. (córki), a po wezwaniu przedłożyła pełnomocnictwo. W charakterze pełnomocnika M.M. występowała także wcześniej w postępowaniu przed Kolegium. Za odrzuceniem skargi, nie przemawiał również fakt, że wniesiona ona została już po wydaniu postanowienia kończącego postępowanie przed SKO (ale przed jego doręczeniem skarżącej). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że załatwienie przez organ sprawy nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa i rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny (por. np. wyroki NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13 i z 4 listopada 2015 r., sygn. II OSK 576/15). Przechodząc do oceny czy przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej wystąpiła bezczynność SKO należy zauważyć, iż jak wskazał NSA w cytowanej uchwale z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. I OPS 12/13 nie może ulegać wątpliwości, że kolegia jako organy administracji publicznej uprawnione do prowadzenia spraw z zakresu administracji publicznej i innych spraw powierzonych im w ustawach szczególnych muszą w omawianych sprawach prowadzić postępowanie aktualizacyjne z zachowaniem terminów przewidzianych w k.p.a., a zatem wydać orzeczenie kończące to postępowanie niezwłocznie, nie później niż w terminach wynikających z art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei w myśl art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Nie dotrzymanie przez organ terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy jak również nie powiadomienie strony o nowo wyznaczonym terminie sprawia, że organ pozostaje w bezczynności. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do art. 37 § 1 k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że terminy określone w art. 35 k.p.a. zostały znacznie przekroczone albowiem od wpływu wniosku do wydania postanowienia upłynęło prawie 15 miesięcy i nie został przy tym wskazany nowy termin załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 k.p.a. Tym samym organ dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z uwagi, iż na dzień orzekania przez Sąd sprawa została zakończona postanowieniem z 9 czerwca 2017 r. wydanym jeszcze przed wpłynięciem skargi do organu, brak było podstaw do zobowiązania organu do załatwienia sprawy. W tej sytuacji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że SKO dopuściło się bezczynności i jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie cechą rażącego, czyli nie zwykłego lecz kwalifikowanego naruszenia prawa, jest jego oczywistość i niewątpliwość już na pierwszy rzut oka. Tak jednoznaczna negatywna ocena musi jednak zostać osadzona w kontekście okoliczności konkretnej sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). W wyroku z dnia 11 lutego 2015 r. w sprawie II GSK 1164/14 NSA stwierdził, że dopuszcza się rażącej bezczynności organ, który z wydaniem decyzji zwleka 10 miesięcy od wszczęcia postępowania administracyjnego, jeśli nie potrafi przedstawić poważnych przyczyn tak długiego czasu trwania postępowania. W okolicznościach rozpoznawanej z uwagi na wskazany wyżej bardzo długi okres od wpłynięcia wniosku do wydania postanowienia, w ocenie Sądu stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie stwierdził jednak, aby wynikała ona ze złej woli organu, a jedynie z omyłkowego dołączenia akt sprawy do innych akt. W tej sytuacji nie było zdaniem Sądu uzasadnione wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.,