II SAB/Go 58/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J.G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. J.G., powołując się na treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.), zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udostępnienie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego znak: [...] w sprawie rozbudowy tarasu przy budynku mieszkalnym w [...] na działce ewid. Nr [...] wskazując, iż udostępnienie tych informacji powinno nastąpić poprzez przesłanie kserokopii dokumentów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] wskazał, że złożony przez J.G. wniosek nie dotyczy informacji publicznej, w związku z tym brak jest podstaw prawnych do rozpoznania tego pisma na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostąpienie do informacji publicznej, wyjaśniając jednocześnie, iż prawo do informacji publicznej nie ma charakteru prawa bezwzględnego i podlega ograniczeniu, wynikającym z art. 5 wymienionej ustawy. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zdaniem organu, takie ograniczenie występuje w niniejszej sprawie, bowiem tajemnica postępowania administracyjnego jest chroniona, zaś ustawodawca dopuścił udostępnianie informacji o sprawach, rozstrzyganych w takim postępowaniu wyłącznie do sytuacji, gdy dotyczy ono władz publicznych bądź podmiotów wykonujących zadania publiczne, co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Żądanie wnioskodawcy dotyczyło bowiem konkretnego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest indywidualna sprawa, w żadnym razie nie dotycząca władz publicznych. wnioskodawcy przysługiwałoby prawo zapoznania się z aktami sprawy, o którym mowa w art. 73 k.p.a., w przypadku gdyby został uznany za stronę tego postępowania. Jednakże w sytuacji, gdy wnioskodawca nie został uznany za stronę postępowania administracyjnego, nie jest uprawniony do sporządzania kopii i odpisów wydanych w jego trakcie dokumentów. Organ podkreślił, iż w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia, które nie dotyczą sfery życia publicznego, nie podlegają przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie natomiast z przyjętą linią orzecznictwa, w sytuacji, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, jedyną prawną formą odniesienia się do takiego wniosku jest udzielenie odpowiedzi w formie pisma, nie zaś decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze z dnia [...] listopada 2011 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący J.G. wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni bądź do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia takiej informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podkreślił on, iż nie zgadza się z oceną organu, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z ochroną tajemnicy postępowania administracyjnego, powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SAB/Ol 1/08 który wskazał, iż informacja o działaniach organu podjętych w indywidualnej sprawie administracyjnej stanowi informację publiczną, a wobec tego winien bądź ją udostępnić, bądź też w sytuacji gdy uzna, iż z uwagi na określone dobro, chronioną tajemnicę podlega ono ochronie, winien wydać decyzję administracyjną. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wyrażone uprzednio w korespondencji skierowanej do strony skarżącej podnosząc, iż żądane przez stronę informacje nie dotyczą sfer życia publicznego, co mogłoby kwalifikować je do kategorii informacji publicznej. Ponadto wskazał, że wnioskodawca domagał się udostępnienia "wszystkich dokumentów urzędowych" wydanych w przedmiotowej sprawie, nakładając tym samym na organ obowiązek selekcji całości akt sprawy, co nie znajduje umocowania prawnego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zatem wobec okoliczności, iż żądane przez skarżącego informacje nie mają charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie jej udostępnienia, co czyni – zdaniem organu wniesioną przez J.G. skargę bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270, ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy, a mianowicie gdy sprawa powinna zostać zakończona: decyzją administracyjna; postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W przypadku spraw załatwianych w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198, ze zm.), stan zaskarżalnej bezczynności organu powstaje z upływem określonego ustawą terminu załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 1 tej ustawy udostępnienie informacji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W tym samym terminie organ zobligowany jest poinformować wnioskodawcę o okolicznościach określonych w art. 14 ust. 2 ustawy bądź też, w przypadku zaistnienia ku temu przesłanek, wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ustawy. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/06). Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest zarzucana przez skarżącego bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej postępowania administracyjnego oznaczonego symbolem: [...] w sprawie rozbudowy tarasu przy budynku mieszkalnym w [...]. W kontrolowanej sprawie skarżący, w piśmie z dnia [...] października 2011 roku skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagał się, powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienia dokumentów z akt dotyczących sprawy [...]. W odpowiedzi na żądanie J.G. organ powołując się na tajemnicę postępowania administracyjnego, oraz okoliczność, że nie dotyczy ono organów władzy publicznej, a tym samym także sfery życia publicznego uznał, iż w rozpatrywanej sprawie nie znajdą zastosowania przepisu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, iż w jego ocenie żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. W pierwszej kolejności zatem wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie (...), prawo dostępu do informacji publicznej służy – z zastrzeżeniem art. 5 - "każdemu" czyli każdej osobie fizycznej lub prawnej. Ustawa ta zatem nie określa podmiotowych ograniczeń w zakresie dostępu do informacji publicznej. W tym zakresie wyraźnie należy odróżnić regulację wskazanej ustawy od określonych przepisami art. 73 k.p.a. zasad zapewnienia dostępu do akt administracyjnych sprawy, które mają zastosowanie wyłącznie do uczestników, tj. stron danego postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można zatem utożsamiać (patrz: wyrok NSA z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1523/06, niepublikowany). Nie jest wyłączone zatem uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informację publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych, tj. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 236465). Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów nie będących stronami postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca nie został uznany przez organ nadzoru budowlanego za stronę prowadzonego postępowania administracyjnego, którego dotyczył wniosek, tym samym nie mógł skorzystać z uprawnień określonych dyspozycją art. 73 i art. 74 k.p.a., natomiast swój wniosek oparł na tresci art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.. Sąd nie podziela oceny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że akta postępowania administracyjnego nie stanowią informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Wśród spraw, o których informacje podlegają udostępnieniu, w art. 6 ust, 1 pkt 3 i 4 ustawodawca wymienia m. in. informacje publiczne dotyczące zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, a więc organów władzy publicznej, w tym o trybie działania władz publicznych w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, a także dane publiczne obejmujące m. in: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej oraz informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Wskazuje się przy tym na przykład, iż akta sprawy administracyjnej zawierające wniosek o ustalenie warunków na budowę oraz inną dokumentację niezbędną do wydania decyzji jak i akta każdej sprawy administracyjnej w ogólności, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych (organów administracji publicznej) stanowią informację publiczną (por. np. wyroki NSA: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062; z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, LEX nr 236465; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2009 r., IV SAB/Po 36/08, publ. w CBOIS). Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11 pogląd, zgodnie z którym informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej – w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. Co do zasady zatem, udostępnieniu podlegać będzie wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny", czy "roboczy". W tym samym orzeczeniu Sąd wskazał jednakze, iż nawet rezygnując z założenia, że całość akt postępowania stanowi informację publiczną, nie można wykluczyć, że poszczególne dokumenty z tych akt mają taki charakter. W każdym więc przypadku rozpatrzenie konkretnego wniosku o udostępnienie informacji wymaga szczegółowej analizy. Dopiero w jej wyniku organ ustala, czy żądana informacja ma charakter publiczny, a w dalszej kolejności jakie normy regulują tryb jej udostępnienia. Tutejszy Sąd podziela w pełni ten pogląd. W dalszej kolejności wyjaśnić należy, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa jej udostępnienia – w formie decyzji administracyjnej, do której znajdują zastosowanie przepisy kpa. Stanowi o tym wprost art. 16 ustawy o dostępie (...). Przy czym decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej może zapaść wyłącznie wtedy, gdy żądana informacja z całą pewnością jest informacją publiczną, a organ odmawia jej udzielenia z określonych powodów. Natomiast w sytuacji, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, właściwą formą załatwienia wniosku jest pismo informujące o niemożności udzielenia żądanej informacji. Wówczas, w tym zakresie nie można mówić o bezczynności organu. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza bowiem niepodjęcie przez ten podmiot stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia, a także wtedy, gdy nie powiadamia on o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2010r., sygn. akt II SAB/Kr 33/10, Lex nr 620012). Przez bezczynność należy rozumieć również sytuację, gdy organ niezasadnie uznawszy, iż wniosek nie dotyczy informacji publicznej odmawia wnioskodawcy żądanych informacji. Wynika to z okoliczności, iż działając w błędnym przeświadczeniu o charakterze danej informacji, w istocie nie czyni on zadość obowiązkom określonym w w/w ustawie. W ocenie Sądu stosując wyżej opisane zasady dostępu do informacji publicznej w zakresie akt postępowania administracyjnego, organ zobowiązany jest dokonać kwalifikacji złożonego wniosku, w tym ocenić, które z żądanych dokumentów dotyczą informacji publicznej, to jest stanowią dokumenty urzędowe lub inne nośniki informacji o działaniu władzy publicznej, jaką w okolicznościach rozpatrywanej sprawy niewątpliwie sprawuje Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w zakresie ustawą określonych kompetencji. Dopiero w takiej sytuacji organ mógłby rozważyć, co do której informacji należy zapewnić skarżącemu dostęp. Ponadto organ obciąża również obowiązek badania czy nie zaistniały ustawowe przeszkody do udzielenia żądanej informacji, w całości albo w części, o których mowa w art. 5 powołanej ustawy. Zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był dokonać określonej czynności materialno– technicznej udzielając dostępu do informacji albo, stosownie do przepisów art. 14, 16 i 22 cytow2anej ustawy, wydać decyzję odmowną, względnie udzielić pisemnej odpowiedzi. Tymczasem organ nie dokonał żadnej z takich czynności. W piśmie z dnia [...] listopada 2011r. Powiatowy Inspektor poinformował zainteresowanego, że akta sprawy administracyjnej nie stanowią informacji publicznej i nie znajdą tu zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ na tej podstawie odmówił stronę udostępnienia żądanej informacji. Opisany sposób załatwienia sprawy, zdaniem Sądu, narusza wszystkie powołane wyżej przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji Sąd, odwołując się do swoich wcześniejszych rozważań stwierdza, że akta administracyjne, mogą zawierać informacje publiczne, a tym samym brak dostępu do nich lub brak decyzji odmawiającej dostępu, stanowi o bezczynności organu. Na marginesie jednakze wskazać należy, iż rozstrzygnięcie tego czy i w jakim zakresie uzasadniona byłaby odmowa udzielenia informacji publicznej jest w niniejszej sprawie kwestią wtórną wobec faktu, iż organ w ogóle nie rozpatrzył wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tym samym skarżący zasadnie zarzucił organowi bezczynność w omawianym zakresie. W stwierdzonym stanie sprawy Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2011 roku w terminie 14 dni. Tak określony obowiązek nie przesądza jednak tego, czy w dalszym postępowaniu wnioskowana informacja publiczna zostanie udostępniona skarżącemu, a jeśli tak się stanie to czy w pełnej żądanej formie. Możliwe jest bowiem, że dana informacja nie powinna zostać w ogóle udostępniona bądź też nie w sposób i w formie określonej przez wnioskodawcę (art. 14, art. 16 ust. 1 i art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Ocena w tym zakresie należy do dysponenta informacji publicznej, który wyjaśni, czy wszystkie dane mogą zostać ujawnione, czy też całość lub część z nich objęta jest tajemnicą, a jeśli tak, to jakiego rodzaju, i w związku z tym dane te podlegają ochronie. Organ rozpoznając wniosek skarżącego zastosuje się jednak do uwag i wskazań przedstawionych wyżej, przede wszystkim zaś do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd. Uwzględniając powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2011 r., w terminie 14 dni, od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek strony w oparciu o przepis art. 205 w zw. z art. 200 p.p.s.a.