II SAB/Go 58/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Związku [...] na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego do załatwienia wniosku skarżącego Związku [...] z dnia [...] r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Wojewódzkiego Inspektorowi Farmaceutycznemu grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącego Związku [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Związek [...] (dalej "związek" lub "skarżący") wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. złożonym w formie elektronicznej i przesłanej na adres mailowy organu - Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zwrócił się o podanie informacji dotyczącej ilości wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej złożonych do tego organu od dnia 26 czerwca 2017 r. We wniosku powołano się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 poz. 1764, obecnie tekst. jedn. Dz.U z 2018 r. poz. 1330; dalej u.d.i.p.). Wnioski o identycznej treści zostały złożone do pozostałych inspektorów wojewódzkich na terenie kraju. Pismem doręczonym skarżącemu korespondencją e-mailową w dniu 29 maja 2018 r. organ odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji, jednocześnie wskazując, że żądana informacja, jak to wskazano, "nie stanowi informacji publicznej z uwagi na jego zakres, jak i brak podstaw do jej udzielenia w przepisach prawa". Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Związek ponowił wniosek z sugestią przeanalizowania odmowy. W piśmie tym wskazano, że pozostali inspektorzy wojewódzcy udostępnili informację w tym samym przedmiocie. W odpowiedzi organ podtrzymał swoje stanowisko. 2. W skardze, wniesionej z zachowaniem terminu i wymogów formalnych, związek zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez uznanie, że informacja o liczbie wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie aptek złożonych do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na zasadach określonych w tej ustawie, co w konsekwencji doprowadziło do nieudzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie w terminie. Z tych względów wniesiono o: - zobowiązanie Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności rażąco naruszając przy tym prawo, - wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, - zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono rozbudowaną argumentację dotyczącą dostępu do informacji publicznej oraz jej przedmiotu na potwierdzenie błędnego stanowiska organu. Podkreślono, że wniosek ewidentnie spełnia warunki przedmiotowe i podmiotowe ustawy. Zdaniem skarżącego całokształt okoliczności dotyczących działań organu pozwala stwierdzić, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia również wymierzenie grzywny. Organ, mimo ponowienia wniosku, nie udzielił informacji i był to jedyny taki przypadek wśród wszystkich innych inspektorów farmaceutycznych (do skargi dołączono odpowiedzi innych organów). Powołano się również na sprawę prowadzoną przez tutejszy sąd, a dotyczącą żądania informacji publicznej na tematów ilości wniosków złożonych do właściwego organu o pozwolenie na broń (II SAB/Go 49/17). 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając szeroko definicje i doktrynalną charakterystykę informacji publicznej wskazano, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, gdyż jak to podkreślano "zagadnienie zawarte we wniosku nie dotyczy sfery faktów związanych z administrowaniem sprawami publicznymi". Po scharakteryzowaniu postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki zawarto polemikę ze stanowiskiem strony powołującym się na (arbitralny jak podkreślono) wyrok w wyżej wzmiankowanej sprawie II SAB/Go 49/17. Odniesiono się również do podmiotu żądającego informacji podkreślając, że od dnia wejścia w życie nowelizacji prawa farmaceutycznego (25 czerwca 2017 r.) jedynymi osobami uprawnionymi do składania wniosków są farmaceuci wobec czego, jak podkreślono, wniosek zmierza do pozyskania "informacji marketingowej", a nie informacji publicznej. Wskazano również, że nawet uznanie wnioskowanej informacji za informację publiczną i tak doprowadziłoby do wydania decyzji odmownej. Stanowiska stron zostały podtrzymane na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez te organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. 6. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. W doktrynie wskazuje się, że aktualna wiedza o sprawach publicznych wiąże się z szeroko ujętymi sprawami bieżącymi, włącznie ze sprawami niezakończonymi, będącymi dopiero w przygotowaniu, jakie obywatel może uzyskać od władzy(por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i n.). 7. Niewątpliwie Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, jako organ administracji publicznej, jest zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Informacja żądana we wniosku jest typowym rodzajem informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p., gdyż dotyczy spraw publicznych związanych z wykonywana przez ten organ ustawową funkcją publiczną. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 2211 ze zm.; dalej pr. farm.) do zadań wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego należy wydawanie decyzji w zakresie m.in.: 1) zwolnienia apteki z prowadzenia środków odurzających grupy I-N i substancji psychotropowych grupy II-P (art. 95 ust. 2 pr. farm.); 2) udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany, cofnięcia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego (art. 70 ust. 4 w zw. z art. 99 ust. 2 pr. farm.); 3) udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany, cofnięcia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki (art. 99 ust. 2 pr. farm.); 4) cofnięcia zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego (art. 70 ust. 4 w zw. z art. 103 ust. 1 pr. farm.); 5) cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 103 ust. 1 pr. farm.); 6) wstrzymania na terenie swojego działania obrotu określonej serii produktu leczniczego, w razie uzasadnionego podejrzenia, że produkt leczniczy nie odpowiada ustalonym dla niego wymaganiom, lub wobec podejrzenia, że produkt leczniczy został sfałszowany (art. 121 ust. 1 pr. farm.); 7) zakazu wprowadzenia lub wycofania z obrotu produktu leczniczego znajdującego się wyłącznie na obszarze jego działania w razie stwierdzenia, że produkt leczniczy nie odpowiada ustalonym wymaganiom jakościowym (art. 122 ust. 2 w zw. z art. 122 ust. 1 pr. farm.). 8. Wniosek strony skarżącej odnosi się wprost do kompetencji zawartej w art. 99 ust. 2 pr. farm. (w zw. z art. 100 i 101 pr. farm.) i dotyczy elementarnej informacji publicznej – ilości wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we wskazanym okresie. Mieści się on przy tym w charakterystyce podanej przez organ w odpowiedzi na skargę gdzie wskazano, że informację publiczną stanowi: "informacja o sposobach przyjmowania spraw, załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania i rozstrzygania, treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", s. 5 odpowiedzi na skargę - wytłuszczenie). Przedmiotowy wniosek jest właśnie pytaniem o stan przyjmowanych spraw (dla jasności: stan to również ilość). Wniosków tego typu, nie tylko dotyczących pozwolenia na broń, a więc odnoszących się do ilości załatwianych spraw wpływających do różnych organów administracji publicznej jest wiele i są to wnioski standardowe. 9. Z tych względów nie sposób zrozumieć intencji organu, który powołując się w specyficzny sposób na poglądy doktryny lub wyimki z orzecznictwa (często dotyczącego zupełnie innych stanów faktycznych) prezentuje stanowisko zupełnie odmienne od praktykowanego i utrwalonego. Od początku funkcjonowania ustawy nie było bowiem wątpliwości, że żądane w podobnych sprawach informacje kierowane do organów w związku z ich publicznymi kompetencjami i w zakresie ich właściwości, co do ilości spraw czy wniosków, stanowią informacje publiczne. Trudno zresztą sobie wyobrazić mniej ewidentny przykład informacji publicznej i to w prostej jej postaci. Z tych względów skargę należy uznać za zasadną. Zasadne są też pozostałe zarzuty skargi. Prawo do informacji, jako prawo konstytucyjne, nie jest i nie może być również ograniczane pod względem podmiotowym, wobec czego dla realizacji wniosku nie ma znaczenia kto jest żądającym informacji i jakie są jego rzeczywiste intencje i potrzeby. Z tych przecież względów dla udzielenia informacji publicznej nieprzetworzonej ustawa nie wymaga wykazania interesu prawnego. 10. Mając na uwadze wyżej przedstawione racje Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, bowiem nie udzielił informacji, do której udzielenia był zobowiązany i stan ten nie ustał do dnia wydania wyroku. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Mając na względzie prosty charakter informacji sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego do załatwienia wniosku skarżącego Związku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności. Oceniając jej charakter sąd uznał, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Decyduje o tym oczywistość sprawy i postępowanie organu wbrew utrwalonej i praktykowanej konwencji oraz wynikająca z odpowiedzi na skargę, wyraźna i sprzeczna z prawem, wola ograniczenia podmiotowego i przedmiotowego zakresu dostępu do informacji. Uwzględnić należy również to, że strona skarżąca wykazywała organowi niezasadność stanowiska i praktykę tego organu w innych województwach. Mimo tego, że dla wszystkich innych inspektorów wojewódzkich sprawa była jasna, organ nadal pozostawał w sporze. Świadczy to o niewłaściwym pojmowaniu funkcji publicznej przez organ i lekceważeniu zasad i celów, które uzasadniają dostęp do informacji publicznej. Z tych również względów sąd uwzględnił w części wniosek strony skarżącej i na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. orzekł w pkt III wyroku o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości pięćset złotych. Sąd uznał, że grzywna w tej kwocie jest adekwatna do stopnia i charakteru naruszenia prawa, a zarazem spełni wystarczająco swoją motywującą i prewencyjną funkcję zapobiegając takim deliktom w przyszłości. O kosztach postępowania sądowego, na które składają się wpis, wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.