II SAB/Go 63/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.L. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] grudnia 2010r. M.L., wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wydania zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę organ podał, że w dniu 17 grudnia 2010r. zostało wydane skarżącemu wnioskowane zaświadczenie, którego odbiór M.L. pokwitował osobiście. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 3 stycznia 2011r. (k. 12 akt sprawy) strona skarżąca została wezwana do wykazania czy przed wniesieniem przedmiotowej skargi M.L. złożył zażalenie w trybie art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego do organu wyższego stopnia, tj. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W piśmie z dnia [...] stycznia 2011r. M.l. oświadczył, iż nie złożył zażalenia, o którym mowa w art. 37 kpa. Ponadto podał, iż w związku z tym, że otrzymał żądane zaświadczenie, cofa skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przystępując do rozpoznania sprawy należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi na gruncie niniejszej sprawy jest bezczynność organu – Wójta Gminy w przedmiocie wydania zaświadczenia. W przypadku bezczynności organu w załatwieniu sprawy administracyjnej, zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej k.p.a., środkiem zaskarżenia, który strona winna wyczerpać przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego jest zażalenie. Wskazać należy, iż zażalenie wnoszone na mocy przepisu art. 37 § 1 k.p.a. jest środkiem zaskarżenia odbiegającym w swej konstrukcji od zażaleń unormowanych w przepisach art. 141-144 k.p.a. Przedmiotem tegoż zażalenia jest bowiem nie postanowienie organu ogłoszone lub doręczone stronie, jak ma to miejsce w innych przypadkach, lecz pewien stan faktyczny i prawny istniejący w dacie upływu terminu - niezałatwienie sprawy. Sam więc bezskuteczny upływ tego terminu (art. 35 i 36 k.p.a.) umocowuje stronę do wniesienia zażalenia, w wyniku czego następuje uruchomienie działania nadzorczego organu wyższego stopnia, do którego zażalenie wnoszone jest bezpośrednio. Organ administracji publicznej wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione podejmie czynności określone w art. 37 § 2 lub też, stwierdzając niesłuszność merytoryczną żądania strony, winien udzielić uzasadnionej odpowiedzi, której należy nadać formę postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r. IV SA 1866/00, ONSA 2002, nr 4, poz. 144). Dodać należy, iż zgodnie z treścią art. 17 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należało, iż złożenie przez skarżącego przedmiotowej skargi winno zostać poprzedzone wniesieniem przez niego zażalenia do organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W niniejszej sprawie na podstawie treści skargi i analizy akt sprawy, Sąd stwierdził, że przed wniesieniem do tutejszego Sądu przez M.L. skargi na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wydania zaświadczenia, skarżący nie złożył zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia – Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne ustawowe mechanizmy - w ocenie skarżącego - zawiodły. Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybu postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji. Jeżeli organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej (także jeżeli w ocenie strony nie dokonuje tego we właściwej dla rozstrzygnięcia danej sprawy formie) stronie przysługuje środek ochrony - zażalenie do organu nadrzędnego. To ten organ, a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, wszczętej żądaniem strony. W takiej sytuacji, w ramach administracyjnego toku instancji, sprawa winna zostać rozstrzygnięta bez zbędnej zwłoki. Mając na uwadze powyższe okoliczności uznać należało, że skarga M.L. w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna, gdyż została wniesiona bez uprzedniego wyczerpania środka zaskarżenia. Stanowisko takie ugruntowane jest w doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 17 października 1997r., sygn. akt IV SAB 31/97). Jednocześnie podkreślić należy, iż oświadczenie strony skarżącej o cofnięciu skargi nie mogło rodzić żadnych skutków prawnych, gdyż dopiero dopuszczalność skargi, wyczerpanie środków zaskarżenia, uiszczenie wpisu obliguje Sąd do podjęcia dalszych czynności, w tym badania dopuszczalności tego cofnięcia. W orzecznictwie powszechnie aprobowany jest pogląd, że badanie dopuszczalności złożonego oświadczenia o cofnięciu skargi, jak i umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga została wniesiona skutecznie, tj. gdy wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że cofnięcie skargi jako czynność dyspozycyjna strony (rozumiana jako wyraz przyznanego prawa do rozporządzalności skargą) może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga jest dopuszczalna i nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu (por. postanowienie NSA z dnia 3 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1829/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze wskazanych wyżej powodów Sąd, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.