II SAB/Go 65/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.O. na bezczynność Rady Miejskiej w przedmiocie udzielenia odpowiedzi postanawia: odrzucić skargę. J.O. wniósł skargę na bezczynność Rady Miejskiej w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na złożony przez niego wniosek z dnia [...] czerwca 2017 r. , w którym domaga się on zmiany ul. [...] na [...]. W toku podjętych czynności ustalono również, że skarżący nie poprzedził wniesienia skargi ponagleniem zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.). Każdorazowo merytoryczne rozpatrzenie skargi wniesionej do sądu administracyjnego poprzedza badanie je dopuszczalności, w tym przede wszystkim czy sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, a także czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne określone przez art. 57 § 1, art. 46 oraz art. 47 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.). Analiza w tym właśnie zakresie wniesionej w niniejszej sprawie skargi J.O. prowadzi do wniosku, że nie należy ona do właściwości sądów administracyjnych. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm. oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2017 r. poz. 1369). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne realizowana jest jednakże przez orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności, oraz bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wymienione w art. 3 § 2 i 2a p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, co oznacza, że przedmiotem tej skargi może być tylko bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej ( art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. ), postanowienia - w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), postanowieniem - w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), innym niż określony w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) oraz pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinią zabezpieczającą i odmową wydania opinii zabezpieczającej ( art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 1 pkt 9 p.p.s.a. skarga na bezczynność może być złożona w zakresie niewydania aktu lub niepodjęcia czynności określonej w tym przepisie. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej (postanowienie NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 496/08). W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności Rady Miejskiej w przedmiocie zmiany nazwy ulicy (placu). Stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.- dalej u.s.g.), zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy ulic gminnych. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.), a także wznoszenia pomników. Przy czym zmiana nazwy ulicy następuje w drodze uchwały organu stanowiącego gminy, a zatem w myśl 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność w tej sprawie nie przysługuje. Uchwała jednostki samorządu terytorialnego nie jest bowiem żadnym z aktów wyszczególnionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., na które przysługiwałaby skarga na bezczynność lub przewlekłość na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. Ustawodawca nie włączył bowiem w zakres kontroli sądu sprawowanej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. bezczynności organów w sprawach z punktu 5 i 6, obejmujących m. in. uchwały rady gminy. Brak jest również podstaw do uznania, że skargę na bezczynność organu w przedmiocie zmiany nazwy ulicy można wnieść na podstawie art. 101 w związku z art. 101a ust. 1 u.s.g., a zatem przepisów szczególnych w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. uprawnia do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia podjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, w przypadku naruszenia interesu prawnego doznanego na skutek takiej uchwały lub zarządzenia. Stosownie do treści art. 101a ust. 1 u.s.g. przepisy art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Oznacza to, że skargę na bezczynność w przedmiocie podjęcia uchwały można wnieść tylko i wyłącznie w przypadku, gdy przepis prawa zobowiązuje, a nie uprawnia, organ gminy do podjęcia uchwały. Takim przepisem nie jest art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., który przyznaje radzie gminy wyłącznie uprawnienie do zmiany nazwy ulicy. Oznacza to, że rada gminy może, ale nie musi żądanej zmiany dokonać. Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa, który uprawniałby określony podmiot do żądania zmiany nazwy ulicy i jednocześnie rodziłby po stronie gminy obowiązek przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania zakończonego stosowną uchwałą. Przedmiot skargi świadczy zatem o jej niedopuszczalności z powodu nie przekazania przez ustawodawcę tego rodzaju kategorii spraw (tzn. bezczynności uchwałodawczej w przedmiocie zmiany nazwy ulicy) do zakresu właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. W konsekwencji uznać należało, że skarga nie mogła zostać rozpoznana pod względem merytorycznym, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.