II SAB/Go 67/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia drogi publicznej do stanu poprzedniego I. zobowiązuje Burmistrza do wydania w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych orzeczenia w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] r., II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego M.K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 22 kwietnia 2014 r. M.K. zarzucił Burmistrzowi bezczynność polegającą na nie wszczęciu postępowania administracyjnego oraz nie wydaniu decyzji administracyjnej. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Burmistrza do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260, dalej: u.d.p), 2. zobowiązanie Burmistrza do podjęcia środków dyscyplinarnych wobec pracownika winnego niezałatwienia sprawy, 3. w przypadku uwzględnienia skargi, o orzeczenie czy bezczynność miała miejsce w związku z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w lipcu 2013 r. wystąpił z wnioskiem do Burmistrza o przywrócenie pasa drogowego w rejonie drogi nr [...] w obrębie wsi [...]. Wyjaśnił, że jako podstawę wskazał art. 36 u.d.p. Po upływie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy w związku z brakiem korespondencji od organu, wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ II instancji postanowieniem z [...] września 2013 r. nr [...] uznał zażalenie za uzasadnione oraz wyznaczył organowi pierwszej instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy – dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Skarżący podał, że następnie otrzymał od Burmistrza pisma o tym, że droga zostanie wyrównana i przywrócona do stanu poprzedniego po podpisaniu umowy z odpowiednią firmą przez Burmistrza. 5 marca 2014 r. w związku z dalszym brakiem korespondencji skarżący ponownie wysłał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Dopiero po wniesieniu zażalenia skarżący został powiadomiony o tym, że Burmistrz podpisał umowę ze stosowną firmą na wyrównanie drogi. Mimo to jednak Burmistrz w dalszym ciągu nie wydał decyzji administracyjnej w związku z art. 36 u.d.p oraz nie umożliwił skarżącemu uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Odpowiadając na skargę Burmistrz wyjaśnił, że we wniosku z [...] lipca 2013 r. skarżący wniósł o przywrócenie do stanu używalności drogi oznaczonej jako działka nr [...]. W ocenie organu pismo to nie stanowiło podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie stosownego postanowienia bądź decyzji administracyjnej lecz podjęcia działań mających na celu przywrócenie drogi do stanu używalności, o co wnioskował skarżący. Wskazano, że o podejmowanych działaniach organ informował skarżącego, kolejno pismem z [...] sierpnia 2013 r., [...] listopada 2013 r., [...] stycznia 2014 r., [...] marca 2014 r. W wyniku podjętych działań zostały wznowione granice drogi, została ona wyprofilowana oraz utrwalona jej nawierzchnia. Wszystkie prace zostały zakończone w terminie do 31 marca 2014 r. W związku z powyższym skargę na bezczynność z [...] kwietnia 2014r. w zakresie wniosku organ uznał za bezzasadną. Ponadto organ wyjaśnił, że droga oznaczona jako działka nr [...] jest drogą gminną o nawierzchni gruntowej stanowiącą dojazd do gruntów rolnych oraz leśnych. Z uwagi na gruntową nawierzchnię oraz brak ruchu na tej drodze naturalnemu zatarciu uległ jej pierwotny przebieg. Wcześniej do Urzędu Miejskiego nie wpływały uwagi dotyczące stanu technicznego oraz przebiegu drogi. W celu określenia przebiegu drogi, gmina zleciła prace mające na celu geodezyjne wznowienie jej granic. Po wykonaniu tych prac gmina zleciła odtworzenie nawierzchni tej drogi poprzez jej wyprofilowanie oraz utrwalenie tłuczniem. Prace związane z odtworzeniem drogi zostały zakończone w terminie do 31 marca 2014 r. i odebrane przez gminę 4 kwietnia 2014 r. O podjętych działaniach i zamierzeniach w sprawie Burmistrz pisemnie poinformował skarżącego. Ponadto w piśmie z [...] kwietnia 2014 r. skarżący został poinformowany o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie decyzji administracyjnej zgodnie a z art. 36 u.d.p oraz braku przesłanek do stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a tym samym wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie decyzji administracyjnej o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 P.p.s.a.). Stosownie do art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie skarżący spełnił wszystkie warunki formalne umożliwiające rozpoznanie skargi, bowiem w piśmie z [...] sierpnia 2013 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Burmistrza. Odnosząc się do przedmiotu skargi, określonego jako skarga na bezczynność organu, wskazać należy, że zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Zgodnie z art. 149 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Drugą ze wskazanych noweli do art. 149 dodano zdanie w następującym brzmieniu: "jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Trzecią nowelizacją do art. 149 P.p.s.a. dodano § 2 w brzmieniu: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6". Z akt sprawy wynika, że skarżący wnioskiem z [...] lipca 2013 r. zwrócił się do Burmistrza o przywrócenie do stanu używalności drogi gminnej nr [...] położonej w obrębie wsi [...]. We wniosku tym skarżący powołał się na treść art. 20 pkt. 4 i pkt 12 u.d.p, który to przepis nakłada na zarządcę drogi obowiązek utrzymywania nawierzchni drogi, oraz przeciwdziałania niszczeniu dróg przez ich użytkowników. Wskazał, że droga nr [...] jest jedyną drogę dojazdową do jego działki nr [...] a właściciele niektórych działek (nr [...]) uczynili sobie z drogi publicznej grunt orny, celem powiększenia swoich działek rolnych. W kolejnym piśmie, stanowiącym zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, skarżący powołał się na art. 36 u.d.p. Zgodnie z jego treścią w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Bez wątpienia zaoranie części drogi publicznej (w niniejszej sprawie działki nr [...]) stanowi zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Żądanie skarżącego stanowi zatem wniosek o zastosowanie przez Burmistrza środka określonego w art. 36 u.d.p. Organ powinien zatem ustalić, czy skarżącemu przysługuje status strony postępowania. Jeżeli uzna, że taki status mu nie przysługuje, powinien wydać postanowienie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a a więc odmówić wszczęcia postępowania (wskazać jednak należy, że działka skarżącego nr [...] graniczy bezpośrednio z drogą publiczną oznaczoną numerem [...]). W razie natomiast uznania, że żądanie złożone zostało przez stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a, organ powinien załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Mając więc na uwadze poczynione ustalenia, Sąd, biorąc za podstawę art. 149 § 1 P.p.s.a., w pkt I wyroku zobowiązał Burmistrza do wydania w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych orzeczenia w sprawie wniosku skarżącego z [...] lipca 2013r. Stwierdzając w pkt II wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd miał na uwadze przede wszystkim to, że organ zlecił prace mające na celu geodezyjne wznowienie granic drogi publicznej - działki nr [...]. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a, zasądzając od Burmistrza na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, tytułem uiszczonego wpisu od skargi.