II SAB/Go 7/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant referent Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi P.P. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego P.P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2012r. P.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu 30 listopada 2012 r., skierował do Wójta, drogą elektroniczną, wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie wydanych przez ten organ decyzji administracyjnych ustalających wysokość opłat adiacenckich w latach 2011 i 2012 r., oraz wskazanie, jaka była w poszczególnych decyzjach wartość nieruchomości przed podziałem ( w tym jakie było oznaczenie geodezyjne tych nieruchomości) oraz jaka była wartość tych nieruchomości po podziale ( w tym na ile działek zostały podzielone ). Jednocześnie wniósł o udzielenie odpowiedzi przy użyciu poczty elektronicznej. Skarżący podniósł, iż do dnia złożenia skargi Wójt nie udzielił mu odpowiedzi. Wywodził, iż zgodnie z art. 6 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej powoływanej jako "uddip") udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Przytaczając regulacje art. 13 ust. 1 oraz 14 uddip wskazywał, iż udostępnienie informacji powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. W przypadku, gdy informacja nie może być udostępniona we wskazanym terminie organ powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację. Samo zaś złożenie wniosku o udzielenie informacji publicznej może nastąpić w dowolnej formie, również przy użyciu zwykłego e-maila, bez bezpiecznego kwalifikowanego podpisu elektronicznego. Mając na uwadze nieudzielenie informacji, wnosił o zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność przez sam organ, wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądzenie od organu na podstawie art. 201 wskazanej ustawy zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, iż przed wniesieniem skargi strona nie wykorzystała środków zaskarżenia tj. nie poprzedziła jej zażaleniem w trybie art. 37 Kpa ani wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Nadto organ wskazał, iż w dniu 7 stycznia 2013 r, wnioskodawcy została drogą "mailową" udzielona stosowna odpowiedź na złożony wniosek. Zaistniała zwłoka spowodowana była tymczasową niesprawnością poczty elektronicznej w Urzędzie Gminy, wskutek czego pracownik, któremu przekazano sprawę do załatwienia nie miał wiedzy o tym, że wniosek o udostępnienie Informacji publicznej wpłynął. Do odpowiedzi dołączony został wydruk z poczty elektronicznej zawierający odpowiedź na wniosek skarżącego, w której poinformowano go, iż w latach 2011 i 2012 nie były wydawane decyzje o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Pełnomocnik skarżącego, odpowiadając na wezwanie Sądu o wskazanie aktualnego stanowiska skarżącego w związku z treścią odpowiedzi na skargę, w szczególności zaś oświadczenia czy cofa skargę, wniósł o umorzenie postępowania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wywodził, iż organ pozostawał w bezczynności, bowiem na wniosek złożony w dniu 30 listopada 2012 r. udzielił odpowiedzi dopiero 7 stycznia 2013 r., a zatem już po wniesieniu skargi, która do organu wpłynęła w dniu 24 grudnia 2012 r. Podniósł, iż skarżący nie może ponosić konsekwencji niesprawności systemu informatycznego organu. Jednocześnie też stwierdził, iż zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie był on obowiązany poprzedzić skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie złożona została na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. powoływanej jako "uddip"). W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi ze względu na fakt złożenia jej bez wyczerpania środków zaskarżenia w postaci, czy to zażalenia ( art. 37 Kpa ), czy wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podzielić należy stanowisko pełnomocnika strony skarżącej, iż wskazany wymóg nie dotyczy skarg na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej tj. opartych na przepisach powołanej na wstępie ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl) stwierdził, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza bowiem do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a skoro ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie stawia żadnych dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stanowisko to Sąd orzekający w pełni podziela. Tym samym brak było podstaw do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit, a uddip, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Biorąc pod uwagę wskazane regulacje nie może budzić wątpliwości, że informacje żądane przez skarżącego miały charakter informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem treści dokumentów urzędowych - decyzji administracyjnych w przedmiocie opłat adiacenckich. Zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej został sprecyzowany zarówno co do przedmiotu, jak i zakresu, czasowego wymienionych decyzji. Sam organ, do którego wniosek był skierowany, nie zaprzeczał faktowi jego otrzymania ani nie kwestionował wskazanego charakteru żądanych informacji oraz swej powinności do ich udostępnienia, Obowiązek Wójta wynikał bowiem z faktu, iż jako organ administracji publicznej, jest podmiotem wykonującym zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 1 uddip ), w którego właściwości pozostaje m.in. wydawanie decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej ( art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., Nr 102. poz. 651 ze zm.). Należy podkreślić, iż w świetle art. 2 uddip, w zasadzie każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od wnioskodawcy nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub choćby faktycznego. Odnosząc się do charakteru i zakresu żądanej informacji należy uznać, iż wniosek skarżącego nie dotyczył informacji przetworzonej. Nie zaistniała zatem podstawa do badania na mocy art. 3 ust. 1 wymienionej ustawy, czy w rozpatrywanej sprawie uzyskanie omawianych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przypadku, gdy wnioskodawca domaga się - tak jak w niniejszej sprawie - udostępnienia mu treści decyzji administracyjnych wydanych w określonym przedmiocie, organ nie może żądać wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego, ponieważ jest to informacja publiczna nieprzetworzona i nie ma znaczenia, że dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej konieczne będzie wyszukanie takich decyzji w dokumentacji posiadanej przez organ i dokonanie ich anonimizacji. Zakres żądanej informacji obejmował przy tym elementy, które stanowią konieczną treść typowej decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 uddip udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jest w niniejszej sprawie oczywistym, iż organ nie odniósł się do wniosku skarżącego złożonego dnia 30 listopada 2012 r. w zakreślonym przez ustawę terminie. Należy przy tym podzielić stanowisko strony skarżącej, iż dla złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej nie jest wymagana szczególna forma i dopuszczalne jest wniesienie go w formie zapytania pocztą elektroniczną, bez opatrzenia bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym ( vide: wyrok NSAz dnia 14 września 2012 r. I OSK 1013/12, wyrok NSA z dnia 16 marca 2008 r. I OSK 1277/08 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Wójt, jako organ właściwy do załatwienia wniosku, nie skierował też do wnioskodawcy jakiegokolwiek pisma informującego go w trybie art. 13 ust. 2 cytowanej ustawy o późniejszym terminie udostępnienia żądanych dokumentów. Podkreślenia wymaga, iż stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji ustępuje dopiero, gdy udostępnienie informacji publicznej nastąpi w formie zgodnej z wnioskiem (art. 14 ust. 1 uddip ). Gdy zaś środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany nie umożliwiają udostępnienia informacji w żądany przez wnioskodawcę sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji. Na gruncie omawianej ustawy organ, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien go załatwić w wyznaczonym ustawą terminie przez: 1) dokonanie czynności materialno - technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, lub; 2) wystosowanie pisma informującego, że nie jest on zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, lub; 3) wystosowanie pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. W art. 16 ust.1 uddip przewidziane zostały natomiast przypadki w których wymagane jest załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z nim w takiej właśnie formie następuje odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2 uddip. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 uddip ( z wyjątkami w nim wymienionymi) tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji oznacza, że pozostaje on w bezczynności ( vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, LEX nr 236545). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, dotyczy to też sytuacji, gdy organ we wskazanym terminie nie udziela wnioskodawcy informacji, iż nie dysponuje żądaną informacją publiczną. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostawało, iż wniosek P.M. został przesłany do organu drogą elektroniczną w dniu 30 listopada 2012 r. Informacji - drogą elektroniczną - iż organ nie wydawał w latach 2011 i 2012 decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, czyli że nie dysponuje on żądaną informacją publiczną organ udzielił skarżącemu w dniu 7 stycznia 2013 r. Oznacza to, iż Wójt Gminy pozostawał w stanie zaskarżalnej bezczynności od dnia następnego po upływie 14 dni od wpływu wniosku do dnia przesłania drogą elektroniczną pisma z dnia [...] stycznia 2013 r. Stan bezczynności trwał przy tym jeszcze w dniu wniesienia skargi na bezczynność organu (data wpływu do organu 24 grudnia 2012 r., data nadania skargi na stemplu pocztowym na kopercie pozostaje nieczytelna), Fakt podjęcia przez organ czynności wymaganej w sytuacji niedysponowania żądaną informacją publiczną (tj. skierowania do wnioskodawcy pisma informacyjnego ) po upływie terminu ustawowego dla załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, a przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny, skutkował koniecznością umorzenia postępowania - jak zasadnie wnioskował pełnomocnik skarżącego w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, powoływanej jako: ppsa ) ze względu na jego bezprzedmiotowość ( vide: uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Z powołanych przyczyn Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 ppsa orzekł, jak w pkt I wyroku. Należy mieć jednak na względzie, iż przepis art. 54 § 3 ppsa w brzmieniu aktualnie obowiązującym obliguje organ, w sytuacji podjęcia działań autokontrolnych do zmierzających do uwzględnienia skargi do jednoczesnego stwierdzenia, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Również przepis art. 149 ppsa - w brzmieniu aktualnie obowiązującym - zawiera normę, zgodnie z którą uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu w przedmiocie tego, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy stan ten ( przewlekłości lub bezczynności ) spowodowany był rażącym naruszeniem prawa albo nie miał charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 ppsa zwrotu "jednocześnie" nie oznacza bowiem, że zawarta w tej części przepisu norma prawna ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu czy podjęcia czynności w określonym terminie. Wykładnia tego przepisu dokonywana musi być bowiem w kontekście przepisu art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym "jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej". Analiza wskazanych regulacji prowadzi do wniosku, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu podjęcia czynności, z uwagi na to, że akt taki został wydany ( czynność została podjęta ) przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy zatem przyjąć, iż udostępnienie informacji publicznej lub udzielenie informacji o niedysponowaniu taką informacją przez podmiot do tego zobowiązany, dokonane po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 ppsa, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. W tym zatem zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, stanowisko wyrażone w powołanej już uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 pozostaje nadal aktualne w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na ustanie bezczynności organu (w niniejszej sprawie z uwagi na udzielenie informacji o niedysponowaniu żądaną informacją publiczną), postępowanie może stać się bezprzedmiotowe. Pogląd taki, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie zakresie wyrażony został w postanowieniu NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12 - vide: orzeczenia, nsa.gov.pl). Odnosząc się zatem do kwestii, czy w niniejszej spawie, wykazana już uprzednio bezczynność organu w kwestii załatwienia wniosku skarżącego z dnia 30 listopada 2012 r., miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa uznać należało, iż organowi nie można postawić wskazanego zarzutu. Wniosek skarżącego wprawdzie został załatwiony z opóźnieniem w stosunku do 14-dniowego terminu ustawowego, ale opóźnienie to nie przekroczyło granic maksymalnego terminu wynikającego z ust. 2 art. 13 ustawy, zastrzeżonego dla przypadków w nim opisanych. Nadto, jak wynika z wyjaśnień organu, nie zakwestionowanych przez stronę skarżącą, opóźnienie było wynikiem utrudnień w działaniu systemu informatycznego Urzędu Gminy, a zatem nie było wynikiem lekceważenia obowiązujących norm prawnych. Z powołanych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa orzekł jak w punkcie II wyroku. Z uwagi na to rozstrzygnięcie nie było podstaw do rozważań (z urzędu ) w kwestii wymierzenia organowi grzywy. Zawarte w pkt III wyroku orzeczenie o kosztach podjęte zostało na podstawie art. 200 i 201 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) W konsekwencji zastosowania powołanych przepisów Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (100 zł - wpis od skargi, 240 zł - wynagrodzenie pełnomocnika i 17 zł - kwota opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania.