II SAB/Go 70/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J.G. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto w przedmiocie użytkowania utwardzonego placu I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy, przekazanej mu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia [...] r. [...] - w terminie jednego miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J.G. wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie postępowania wznowieniowego w przedmiocie użytkowania utwardzonego placu na terenie działki nr [...], jako miejsca postojowego dla samochodów osobowych. W skardze skarżący zawarł wniosek o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2 000 zł, 4. zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego akta sprawy dotyczącej wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania utwardzonego placu na terenie działki nr [...] jako miejsca postojowego dla samochodów osobowych. Do dnia sporządzenia skargi tj. do [...] sierpnia 2017 r. sprawa nie została załatwiona. Ostatnim wydanym w sprawie rozstrzygnięciem jest decyzja WINB z dnia [...] lutego 2017 r. uchylająca decyzję organu I inst. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Skarżący wskazał, że przed wniesieniem skargi skierował do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - ponaglenie dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB. Dalej skarżący podniósł, iż w jego ocenie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o stwierdzenie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ aktualnie prowadzący postępowanie oraz o odstąpienie od wymierzenia grzywny. Ustosunkowując się do treści skargi organ wskazał, że dotyczy ona postępowania, które prowadził PINB (powiat ziemski), przekazanej wraz z aktami sprawy do PNB dnia 10 kwietnia 2017 r. Przedmiotem postępowania jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania miejsca postojowego na działce nr [...]. W postępowaniu wznowieniowym skarżący J.G. wywodzi, iż bez własnej winy – jako strona postępowania - nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Ostatnim orzeczeniem wydanym w postępowaniu wznowieniowym jest decyzja WINB z dnia [...] lutego 2017 r., mocą której uchylona została decyzja PINB odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. PINB Miasto wskazał, że nie miał wpływu na prowadzenie postępowania przed datą jego przekazania tj. przed 10 kwietnia 2017 r. Natomiast jako brak działań w sprawie pod 10 kwietnia2017 r. organ wskazał następujące przyczyny: - zmiana na stanowisku PINB dokonana 1 kwietnia 2017 r., a także związany z tym fakt ograniczonej obsady kadrowej PINB, - dokonywana od czerwca 2017 r. zmiana siedziby PINB, która pod względem organizacyjnym nie została zakończona, - skomplikowany charakter spaw dotyczących działek nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Badanie przez sąd skargi pod względem merytorycznym poprzedza jej analiza pod względem formalnym oraz zachowania wymaganego trybu poprzedzającego wniesienie skargi do sądu. W wypadku stwierdzenia, że skargę wniesiono bez zachowania wymagów formalnych, skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 53 § 2b ( w wersji obowiązującej od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. - DZ. U. z 2017 r. poz. 935) skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W myśl art. 37 § 1 kpa (w wersji obowiązującej od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzonej w.w. ustawą z 7 kwietnia 2017 r.) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z art. 37 § 2 ponaglenie zawiera uzasadnienie. Przepis art. 37 § 3 stanowi, że ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący wystosował do WINB, za pośrednictwem PINB, ponaglenie w sprawie wznowionego postępowania dotyczącego użytkowania utwardzonego placu na terenie działki nr [...] ( por. prezentata PINB). Ponaglenie wniesione zostało w trybie art. 37 kpa. Pomimo tego, że ponaglenie nie wpłynęło do organu wyższej instancji, co wynika z pisma WINB z dnia [...] września 2017 r., przyjąć należy że skarga wniesiona została z zachowaniem wymaganego trybu. Skutki uchybienia organu polegające na nieprzekazaniu ponaglenia organowi właściwemu nie mogą bowiem obciążać strony postępowania, pozbawiając jej tym samym prawa do sądowej kontroli legalności postępowania administracyjnego. Skarga spełnia również pozostałe wymogi formalne, co w konsekwencji pozwoliło na jej rozpoznanie pod względem merytorycznym. Zauważyć przyjdzie, że wnosząc skargę skarżący nie sprecyzował czy domaga się stwierdzenia bezczynności, czy też przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego przez PINB, używając w skardze obydwu pojęć zamiennie. Tymczasem ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi rozróżnia pojęcia bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, zgodnie z którym sąd rozpoznający sprawę jest władny ocenić i zaklasyfikować dany stan jako bezczynność lub przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania administracyjnego, w zależności od ustaleń wynikających z zebranego materiału dowodowego oraz niezależnie od treści skargi. Wskazać przyjdzie, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie wypełniają przesłanki określonej w art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Dla stwierdzenia, że w konkretnym wypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, że organ zobowiązany był w świetle przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W wypadku stwierdzenia, że wbrew stanowisku skargi organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić. Przenosząc powyższe uwagi na tło rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżący zwrócił się do PINB o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2012 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wykonania "miejsca postojowego" na posesji przy ul. [...] na działce nr [...]. Jako przesłankę wznowienia postępowania skarżący wskazał niezapewnienie mu prawa strony w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. PINB wznowił postepowanie administracyjne zakończone w.w. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. W sprawie zapadło szereg orzeczeń organów administracyjnych obydwu instancji, nadto sprawa była przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. ( sprawy sygn. akt II SAB/Go 16/15, II SAB/Go 24/14, II SA/Go 94/16). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że ostatnim orzeczeniem jakie zapadło w przedmiotowym postępowaniu wznowieniowym jest decyzja WINB z dnia [...] lutego 2017 r. mocą której organ II inst. po rozpoznaniu odwołania J.G. od decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2016 r., którą organ odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2012 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I inst. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. akta sprawy przekazane zostały według właściwości do dalszego prowadzenia przez PINB - PINB. Od tej daty w sprawie nie przeprowadzono żadnej czynności procesowej, a sprawa nie została zakończona rozstrzygnięciem. Organ nie informował również o przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy oraz nie wyznaczył terminu zakończenia postępowania. Powyższe ustalenia, które pozostają w sprawie bezsporne, pozwalają na stwierdzenie, że PINB od dnia 11 kwietnia 2017 r. ( tj. od daty wpływu akt do organu) pozostaje w sprawie bezczynny. Kwalifikując dany stan jako bezczynność organu Sąd miał na uwadze, że w określonym terminie organ nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, jak również nie podjął żadnych czynności procesowych. Wskazać przyjdzie, że procedura administracyjna określa terminy w jakich powinna być załatwiona sprawa administracyjna, stanowiąc że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania ( art. 35 §1, § 2, § 3 kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia ( art. 36 § 1 kpa). Okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę nie mogą mieć wpływu na ocenę prawidłowości postępowania w badanej sprawie administracyjnej, jak również nie stanowią usprawiedliwienia dla stanu bezczynności. Mogą mieć natomiast znaczenie dla oceny stopnia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał PINB do załatwienia sprawy przekazanej mu przez PINB pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. w terminie jednego miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba zauważyć że ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy, przekroczenie tych terminów musi być znaczne i wynikać z lekceważącego traktowania obowiązków przez organ administracyjny. Zdaniem Sądu paromiesięczna bezczynność organu nie stanowi rażącego naruszenia przepisów, dodatkowo przy sprawie o skomplikowanym charakterze, a z taką mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu sądowym. Stąd w punkcie II sentencji wyroku Sąd orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wymierzenie grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. W ocenie Sądu opisana sytuacja w analizowanej sprawie nie wystąpiła. Oceniając zasadność wymierzenia grzywny uwzględniono wyjaśnienia organu, z których wynika, że bezczynność w pewnej mierze była skutkiem czynników obiektywnych oraz uwzględniono fakt, że stan bezczynności nie był znaczny. W tych okolicznościach sprawy skarga, w części dotyczącej wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., została oddalona. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.