II SAB/Go 73/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Międzygminnego Związku Gospodarki Odpadami Komunalnymi [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Międzygminny Związek Gospodarki Odpadami Komunalnymi [...] do rozpoznania wniosku skarżącej M.K. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, II. stwierdza, że Międzygminny Związek Gospodarki Odpadami Komunalnymi [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Międzygminnego Związku Gospodarki Odpadami Komunalnymi [...] na rzecz skarżącej M.K. kwotę 182,20 (sto osiemdziesiąt dwa i 20/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.K., reprezentowana przez adwokata Ł.K., wniosła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Międzygminnego Związku Gospodarki Odpadami Komunalnymi [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 – określanej dalej jako u.d.i.p.) przez nieudzielenie żądanej informacji publicznej i wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty zwrotu akt organowi oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania w łącznej kwocie 602,20 zł według załączonego spisu kosztów. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu 11 lipca 2017 r. złożyła do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym udzielenie odpowiedzi na pytanie czy organ w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W wypadku odpowiedzi pozytywnej, wniosła o przesłanie kopii tych umów. Skarżąca podała, że wniosek został złożony za pomocą platformy ePUAP i został prawidłowo doręczony organowi, co potwierdza urzędowe poświadczenie. Podkreśliła, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a organ jako podmiot sektora finansów publicznych jest obowiązany do jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę Międzygminny Związek Gospodarki Odpadami Komunalnymi [...] – reprezentowany przez Przewodniczącego Zarządu - wniósł o oddalenie skargi jako bezpodstawnej. W uzasadnieniu tego pisma podał, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony przez skarżącą w dniu 11 lipca 2017 r. za pomocą platformy ePUAP. Jednocześnie złożyła ona oświadczenie, iż rezygnuje z doręczania jej pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, wskazując adres do korespondencji. Wnioskowane informacje Zarząd Związku wysłał na wskazany adres w dniu 12 lipca 2017 r. W odpowiedzi na wezwanie zobowiązujące organ do przesłania dowodu wysłania i doręczenia skarżącej pisma z dnia [...] lipca 2017 r., Przewodniczący Zarządu pismem z dnia [...] września 2017 r. wyjaśnił, że korespondencję do M.K. wysłano listem zwykłym, co jego zdaniem potwierdza załączony do pisma odpis książki nadawczej, która zawiera następujące wpisy "przesyłka zwykła miejscowa – 13 szt.", "przesyłka zwykła zamiejscowa - 1647 szt.", po czym następuje datownik zawierający datę 12 lipca 2017 r. Pismem procesowym z dnia [...] listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko strony skarżącej, a jedynie z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, iż załączona do odpowiedzi na skargę i doręczona pełnomocnikowi skarżącej, odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi odpowiedź prawidłowo doręczoną skarżącej, wniósł o umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie ze złożonym spisem. W uzasadnieniu tego pisma pełnomocnik skarżącej zaprzeczył, aby jego mocodawczyni otrzymała jakąkolwiek odpowiedź na swój wniosek. W jego ocenie organ nie wykazał, aby została jej doręczona odpowiedź na jej wniosek ani nawet że została ona wysyłana. Takim dowodem nie jest wydruk wspomnianej książki nadawczej. Ponadto zwrócił uwagę, iż po raz pierwszy odpowiedź na wniosek został doręczony dopiero jako załącznik do odpowiedzi na skargę i to pełnomocnikowi skarżącej. W związku ze stanowiskiem skarżącej o nieotrzymaniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji, zarządzeniami z dnia [...] grudnia 2017 r. i [...] stycznia 2018 r. zobowiązano organ do wskazania, czy po wniesieniu skargi ponowił doręczenie odpisu umowy zlecenia z dnia [...] stycznia 2015 r. dotyczącej usług prawnych. W przypadku odpowiedzi twierdzącej zobowiązano organ do nadesłania dowodu doręczenia tego dokumentu - odpowiednio w terminie do dnia 6 grudnia 2017 r. i 23 stycznia 2018 r. Do chwili zamknięcia rozprawy wezwania powyższe pozostały bez odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Międzygminnego Związku Gospodarki Odpadami Komunalnymi [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku M.K. z dnia [...] lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym udzielenie odpowiedzi na pytanie czy organ w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego i przesłanie kopii tych umów. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13). Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że Międzygminny Związek Gospodarki Odpadami Komunalnymi [...], jako związek międzygminny realizujący zadania publiczne powołany i działający na zasadach określonych w art. 64 i nast. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875), stanowi podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznych stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 lutego 2015 r., II SAB/Lu 22/15). Poza sporem jest również to, iż zakresem u.d.i.p. objęte są umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej lub inne podmioty w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych, jako dotyczące majątku publicznego. Dotyczy to umów o świadczenie usług prawnych, ponieważ są finansowane ze środków publicznych (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2606/15). Zatem żądane przez skarżącą umowy stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie sporną kwestią było czy odpowiedź na wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r. została w ogóle udzielona. Organ twierdził bowiem, iż odpowiedź na wniosek została wysłana do skarżącej listem zwykłym w dniu 12 lipca 2017 r. Skarżąca zakwestionowała, iż otrzymała tą odpowiedź. W ocenie Sądu nie wystarczający dla uznania, iż organ wysłał tą odpowiedź, jest przedłożony przez niego odpis książki nadawczej, z którego wynika jedynie nadanie 13 szt. zwykłych przesyłek miejscowych oraz 1647 szt. zwykłych przesyłek zamiejscowych. Prawidłowo doręczona korespondencja powinna zostać doręczona w taki sposób, aby organ mógł wykazać, że dotarła do wnioskodawcy. Przyjąć należy, iż organy władzy publicznej zobowiązane są udostępniając informację publiczną, zachować w zakresie doręczeń minimalny standard wymagany przepisami proceduralnymi. Standard ten obejmuje przede wszystkim dokonywanie doręczeń za zwrotnym poświadczeniem odbioru. Stąd dla wykazania skuteczności doręczenia konieczne jest posługiwanie się przez organ dowodem doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., I OSK 601/15, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 listopada 2017 r., II SAB/Bk 99/17, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2017 r., IV SAB/Wr 214/17). W konsekwencji należało uznać, iż brak było dowodu, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Tym samym można organowi przypisać, iż pozostawał bezczynny. Dodać należy, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność (w zakresie jej wszystkich przesłanek i żądań) istotny jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, umorzeniu podlega postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania żądanej czynności (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd dwukrotnie próbował ustalić, czy po wniesieniu skargi – w związku ze stanowiskiem skarżącej o nieotrzymaniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej - organ ponowił doręczenie odpisu umowy zlecenia z dnia [...] stycznia 2015r. dotyczącej usług prawnych. Oba wezwania Sądu do dnia rozprawy, wyznaczonej w niniejszej sprawie na dzień 25 stycznia 2018 r., pozostały bez odpowiedzi ze strony organu. Organ poinformował o ponownym wysłaniu odpisu powyższej umowy już po wydaniu wyroku, tj. 26 stycznia 2018 r. Przy czym - zdaniem Sądu - nie sposób uznać za skuteczne doręczenie skarżącej odpisu żądanej umowy poprzez doręczenie odpowiedzi na skargę wraz odpisem tej umowy, gdyż nastąpiło to do rąk pełnomocnika adw. Ł.K., który był umocowany jedynie do reprezentowania skarżącej w sprawach sądowych przed sądami administracyjnymi, a nie w sprawach inicjowanych wnioskami o dostęp do informacji publicznej przed organami. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 11 lipca 2017 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt I wyroku), stwierdzając jednocześnie, iż organ dopuścił się bezczynności (pkt II wyroku). Sąd ponadto uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zaniechanie realizacji wniosku nie było skutkiem celowego działania, czy lekceważenia podmiotu wnioskującego, a – jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę – było związane z przeświadczeniem organu o zrealizowaniu ciążącego na nim obowiązku. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. Sąd orzekł o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, określając je na kwotę 182,20 zł, obejmującą: kwotę 100 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, wynagrodzenie adwokackie ustalone w wysokości 60 zł oraz opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz koszt nadania przesyłki poleconej 5,20 zł. Obniżenie wysokości wynagrodzenia adwokata ustanowionego w niniejszej sprawie w stosunku do kwoty 480 zł wynikającej z § 14 ust. 1 pkt lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) Sąd uzasadnia uprawnieniem nadanym przepisem art. 206 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Na podstawie tego przepisu wojewódzki sąd administracyjny działa w ramach uznania, dokonując oceny na tle konkretnych okoliczności, czy występują szczególnie uzasadnione względy przemawiające za odstąpieniem od zasądzenia kosztów postępowania w całości lub w części. "Uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a. nie jest ograniczony do przykładowego przypadku określonego drugą częścią cytowanego przepisu, po słowach "w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu", a zatem nie ogranicza się tylko do sytuacji częściowego uwzględnienia skargi. Możliwe jest zastosowanie tego przepisu nawet w sytuacji uwzględnienia skargi w całości. W związku z tym, iż art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o czym mowa w art. 205 p.p.s.a., obejmuje on swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika procesowego. Określając wysokość wynagrodzenia takiego pełnomocnika procesowego sąd uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy jak i nakład pracy adwokata (radcy prawnego), przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym, jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny. W tym kontekście sporządzenie skargi o charakterze szablonowym, wielokrotnie wykorzystywanym w przedmiotowo tożsamych sprawach, w ocenie Sądu uprawnia co najmniej do miarkowania wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika. Sąd w tym względzie w pełni podziela aktualne stanowisko wypracowane w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych co do wykładni art. 206 p.p.s.a. na tle spraw w przedmiocie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej (por. m. in. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Gl 118/17; WSA w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 30/17; WSA w Poznaniu z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 92/16; WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 70/16). Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wobec ustalenia przez Sąd z urzędu faktu wnoszenia przez M.K., w imieniu której działa ten sam zawodowy pełnomocnik, licznych skarg w takich samych sprawach dotyczących bezczynności różnych organów, na tle tego samego zapytania o udostępnienie informacji publicznej, zawisłych przed różnymi wojewódzkimi sądami administracyjnymi ( por. m.in. wyroki WSA: w Opolu z dnia 16 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 120/17 i z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 126/17; w Krakowie z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 187/17, z dnia 6 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 189/17 i z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 191/17; w Olsztynie z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Ol 82/17; w Kielcach z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 55/17).