II SAB/Go 74/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W.T. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie nieprzekazania odwołania, ewentualnie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanawia: odrzucić skargę. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. W.T. (Skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej: Dyrektora IAS) polegającą na braku czynności procesowych w sprawie jej odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, zawartej w propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 r. (bez numeru), złożonej w dniu 25 maja 2017 r. Skarżący wniósł o uznanie przez sąd, że wskazana propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby oraz: - o stwierdzenie bezczynności Dyrektora IAS w sprawie postępowania z jej odwołaniem od ww. decyzji administracyjnej; - o nakazanie Dyrektorowi IAS podjęcia stosownych działań prawnych (procesowych) tj. nakazanie mu przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (jeśli sąd uzna Szefa KAS za organ właściwy do rozpoznania odwołania); - ewentualnie zobligowanie Dyrektora IAS do rozpoznania odwołania (ewentualnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w przypadku uznania Dyrektora IAS za organ właściwy w tym zakresie. Na podstawie akt administracyjnych (wspólnych dla niniejszej sprawy oraz sprawy ze skargi Skarżącego zarejestrowanej w tutejszym sądzie pod sygn. II SA/Go 679/17) oraz okoliczności niespornych ustalono następujący stan faktyczny: Skarżący rozpoczął służbę [...] grudnia 1992 r. i do końca lutego 2017 r. pełnił ją w Izbie Celnej. Na dzień [...] lutego 2017 r. pełnił ją na stanowisku eksperta celnego w stopniu starszego podkomisarza celnego. Tego dnia, na podstawie art. 165 ust. 6 z 16 listopada 2016 r. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze. zm.; powoływanej dalej jako "p.w.u. KAS"), skarżący otrzymał od Dyrektora IAS informację, że od dnia 1 marca 2017 r. miejscem wykonywania obowiązków służbowych w KAS będzie Izba Administracji Skarbowej. W dniu 25 maja 2017 r. Skarżący otrzymał pismo z dnia [...] maja 2015 r., w którym Dyrektor IAS, powołując się na art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, złożył mu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. W piśmie tym zaproponowano skarżącemu: umowę o pracę na czas nieokreślony, w pełnym wymiarze czasu pracy, na stanowisku głównego programisty z miejscem wykonywania pracy w [...] oraz ze wskazaniem wynagrodzenia miesięcznego, składającego się z wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wieloletnią pracę w służbie cywilnej. W propozycji zatrudnienia poinformowano Skarżącego, że proponowane warunki zatrudnienia będą obowiązywać od dnia następnego po ich przyjęciu, jednakże nie wcześniej niż od 1 czerwca 2017 r. Zawarto w niej również pouczenie, że zgodnie z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających ustawę o KAS w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji Skarżący winien złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji ze wskazaniem, ze niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest zaś równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym Skarżący złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później iż dnia 31 sierpnia 2017 r. dodając, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. W dniu 5 czerwca 2017 r. do Dyrektora IAS wpłynęło oświadczenie Skarżącego o przyjęciu propozycji zatrudnienia. W dniu 8 czerwca 2017 r. do Dyrektora IAS wpłynęło pismo Skarżącego zatytułowane "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", w którym Skarżący uznał propozycję za decyzję administracyjną, zaskarżył ją w całości i wniósł o jej uchylenie i pozostawienie go jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji nieważność z uwagi na niezgodność z art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji R.P. oraz z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia odwołującemu propozycji pracy w świetle p.w.u. KAS, a także zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego. Odnosząc się do odwołania Dyrektor IAS w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformował Skarżącego, że p.w.u. KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, jak również nie przewidują trybu odwoławczego od takiej propozycji, wobec czego – z braku podstaw do przekazania odwołania Szefowi KAS – odwołanie podlega zwrotowi. Pismem z [...] lipca 2017 r., powołując się na art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - w skrócie: "k.p.a.") – w brzmieniu przed nowelizacją z 1 czerwca 2017 r., Skarżący wniósł do Szefa KAS zażalenie na bezczynność Dyrektora IAS. W odpowiedzi na to zażalenie Szef KAS w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. poinformował Skarżącego, iż wniesione zażalenie nie może być rozpatrzone we wskazanym trybie art. 37 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, że w sprawie propozycji pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu powołanej na wstępie niniejszego uzasadnienia skargi Skarżący stwierdził, iż propozycja zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r. stanowiła w istocie decyzję o zwolnieniu ze służby, gdyż w jej efekcie Skarżący faktycznie tracił status funkcjonariusza. Stwierdził również, że propozycję zatrudnienia przyjął z powodu przymusu ekonomiczno-prawnego, lecz się z nią nie zgadza. Podniósł że fakt zwolnienia ze służby potwierdza również obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego w trybie art. 200 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, dalej w skrócie: ustawa o KAS), czyli w trybie przewidzianym dla osób zwalnianych z służby. Uzasadniając uznanie propozycji zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r. za decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej, Skarżący akcentował przede wszystkim, że pismo to ingeruje bezpośrednio w jego prawa, wpływając na jego status jako funkcjonariusza, gdyż niezależnie od przyjęcia czy też odrzucenia tej propozycji został on zwolniony ze służby i pozbawiony tego statusu. Skarżący podkreślił, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Wywodził dalej, że złożona propozycja, wprawdzie nie zawiera wszystkich składników decyzji przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a., ale ma elementy wystarczające (co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu oraz rozstrzygnięcie w sprawie) pozwalające na uznanie jej za decyzję administracyjną. Uzasadniając stanowisko o bezczynności Dyrektora IAS w odniesieniu do odwołania od pisma z dnia [...] maja 2017 r. będącego zdaniem Skarżącego zwolnieniem ze służby podkreślał, że organ ten odmawia przekazania odwołania do Szefa KAS w trybie art. 133 k.p.a., ani nie uznaje się za organ właściwy do rozpoznania sprawy. Zdaniem Skarżącego, sprawa powinna zostać rozpatrzona przez Szefa KAS, zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w myśl którego w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może złożyć odwołanie do Szefa KAS. W sytuacji zaś gdyby przyjąć, że powołany przepis nie ma zastosowania, według Skarżącego Dyrektor IAS powinien uznać się za organ właściwy do rozpoznania sprawy i rozpatrzyć ją w trybie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Brak takich działań stanowić miał, zdaniem Skarżącego, o bezczynności Dyrektora IAS. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi i brak właściwości sądu administracyjnego. Na wypadek stwierdzenia przez Sąd dopuszczalności skargi, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem organu, skarga powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 - w skrócie: "p.p.s.a."), gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie organu, propozycja zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r. nie stanowiła decyzji administracyjnej, ani też innego niż decyzja lub postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Organ wskazał, że w sprawie propozycji zatrudnienia nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a. Z tych względów wniesiona przez Skarżącego skarga nie stanowiła skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Z ostrożności procesowej organ wskazał również na niedopuszczalność złożonej skargi z uwagi na naruszenie przepisu art. 53 § 2 pkt b p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym po 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Skarżący nie wniósł ponaglenia. Na wypadek gdyby sąd stwierdził brak podstaw do odrzucenia skargi organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż świetle art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS , będącego podstawą prawną złożonej propozycji zatrudnienia, art. 170 ust. 2 oraz art. 171 ust. 1 wskazanej ustawy, wbrew twierdzeniom Skarżącego, złożona propozycja jest dokumentem stanowiącym akt o charakterze "pracowniczym", będącym oświadczeniem woli pracodawcy. Według organu propozycja złożona Skarżącemu nie oznaczała zwolnienia ze służby, a przekształcenie stosunku służby w zatrudnienie w służbie cywilnej. Zdaniem organu propozycja zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie jest rozstrzygnięciem władczym, a proponuje jedynie nowe warunki zatrudnienia, których przyjęcie zależy od woli adresata. Ponadto organ zwrócił uwagę, że przyjęcie propozycji zatrudnienia przez Skarżącego doprowadziło do przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy w służbie cywilnej i aktualne kwestionowanie przez skarżącą skutków podjętych przez nią działań, stanowi niekonsekwencję. Dyrektor IAS podkreślił, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy składanej funkcjonariuszowi, jak również trybu odwoławczego od takiej propozycji, co oznacza, iż w sprawie złożonej Skarżącemu propozycji pracy nie jest prowadzone postępowania administracyjne, w trybie przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, Dyrektor IAS uznał, że brak również podstaw do uznania, iż pozostawał w bezczynności w związku ze złożonym przez Skarżącego pismem zatytułowanym "odwołanie". W piśmie procesowym z dnia [...] października 2017 r. Skarżący podniósł, że sąd administracyjny pozostaje właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy, co wynika też ze stanowiska sądów powszechnych – sądów pracy, które w podobnych sprawach odrzucają pozwy, wskazując jako właściwy właśnie tryb administracyjny. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2017 r. organ podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach, w których przedmiotem skargi pozostaje bezczynność stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. obejmuje: - pkt 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 § 2 art. 3 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; tj w sprawach gdy organ właściwy ma wydać decyzje, postanowienie o jakim mowa w pkt 2 i 3 jak też wydać akt czy dokonać czynności o jakich mowa w pkt 4; - pkt 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stan bezczynności organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania decyzji, czy też postanowienia lub podjęcia aktu czy też dokonania czynności, nie podejmuje ich w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Celem skargi na bezczynność jest natomiast spowodowanie (wymuszenie) wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego działania w postaci prawnej decyzji, postanowienia, aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia w postaci decyzji czy też postanowienia, a w odniesieniu do form działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym ewentualnie czy organ ma obowiązek podjęcia aktu lub stosownej czynności, a w dalszej kolejności ustalenie, że ciążącego na nim obowiązku organ – w nakazanym prawem terminie – nie wypełnia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie pozostawała bezczynność Dyrektora IAS, która zdaniem Skarżącego polegać miała na nieprzekazaniu jego odwołania od otrzymanej propozycji zatrudnienia do Szefa KAS ewentualnie na nierozpoznaniu odwołania przez Dyrektora IAS jako wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżący twierdził bowiem, iż propozycja ta winna była być zakwalifikowana jako decyzja administracyjna. Przy tak ujętym przedmiocie zaskarżenia, stwierdzić należy, że co do zasady dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przekazania odwołania od decyzji. Prawo do wniesienia takiej skargi wynika z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (zob. post. NSA z 23 sierpnia 2016 r. II OSK 1704/16, wyr. WSA w Białymstoku z 5 grudnia 2017 r. II SAB/Bk 145/17; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Warunkiem wszakże dopuszczalności takiej skargi jest stwierdzenie, że w danej sprawie wydana została decyzja administracyjna, ewentualnie do strony postępowania organ administracyjny skierował pismo, niemające formalnie postaci decyzji, lecz posiadające taki charakter ze względu na fakt, iż zawiera ono w swej treści minimum elementów pozwalających zakwalifikować je jako decyzję administracyjną. Ustalenia wymaga również kwestia kompetencji organu do rozstrzygania danej sprawy w formie decyzji oraz to, czy od takiej decyzji lub pisma zostało złożone odwołanie, którego organ nie przekazuje – w drodze czynności materialno-technicznej – organowi odwoławczemu z upływem 7 dni od jego wpływu tj. zgodnie z ustawowo określonym przepisem art. 133 k.p.a. terminem. Należy też przyjąć co do zasady, iż właściwym do oceny tego czy odwołanie jest dopuszczalne pozostaje nie organ, który wydał decyzję albo skierował do strony pismo (o jakim była mowa) i do którego wpłynęło pismo nazwane odwołaniem, ale organ posiadający status i kompetencje organu odwoławczego (art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a.). Tylko ten organ został wyposażony w kompetencję do oceny dopuszczalności skutecznego złożenia takiego środka prawnego (art. 134 k.p.a.). W sytuacji zatem nieprzekazania odwołania w takich warunkach można mówić o zaskarżalnej – w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.- bezczynności organu. Inaczej należy ocenić sytuację, gdy przejaw działalności organu administracji publicznej nie przybiera formy decyzji czy postanowienia, ale np. aktu czy czynności podejmowanych poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, czyli ma jedną z form prawnych o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Taka zaś sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem sądu, pisemna propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, skierowana do funkcjonariusza administracji celno-skarbowej, zawierająca propozycję pracy nie jest decyzją administracyjną. Podstawą prawną wydania decyzji może być bowiem jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Tymczasem zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Należy zauważyć, że treść art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS jest odmienna od treści art. 169 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym formę decyzji administracyjnej przybiera jedynie propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej. W art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS ustawodawca dla propozycji zatrudnienia nie zastrzegł formy decyzji administracyjnej. W konsekwencji uznać należy, że ustawodawca nie przyznał Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji zatrudnienia. Brak jest podstaw do przyjęcia, że w obrębie przepisów regulujących tę samą materię, forma decyzji mogła zostać raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie została wyrażona i należałoby ją domniemywać. Domniemaniu istnienia podstaw do wydania decyzji administracyjnych sprzeciwia się też szeroki katalog, poddanych kontroli sądowoadministracyjnej, form działań administracji publicznej wskazany w art. 3 p.p.s.a, poszerzony zresztą odesłaniem do przepisów szczególnych. Tym samym, skoro w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji nowych warunków zatrudnienia formy decyzji administracyjnej, brak było podstaw do uznania, że przybiera ona taką formę prawną. W ocenie Sądu, analiza p.w.u. KAS skłania do poglądu, że propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Aktem takim jest indywidualny akt o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki, podejmowany przez organ charakteryzujący się władztwem administracyjnym (zob. wyr. WSA w Białymstoku II SA/Bk 655/17 i wyr. WSA w Kielcach II SA/Ke 579/17 - CBOSA). Z takim też aktem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż przedstawiona pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że Skarżący jako funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro pisemna propozycja nie jest decyzją administracyjną, to tym samym nie można było wnieść od niej odwołania, jak też wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a skutkiem tego jest także niedopuszczalność w rozpoznaniu pisma, które nie jest odwołaniem (ani wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy), jak też brak podstaw do nadawania mu biegu w celu przekazania organowi odwoławczemu w sytuacji wydania aktu z pkt 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. W świetle przytoczonych okoliczności i regulacji przepisów art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. skarga na bezczynność Dyrektora IAS w przekazaniu odwołania (ewentualnie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) jest niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł o odrzuceniu skargi.