II SAB/Go 76/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi P.K. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego do załatwienia wniosku skarżącego P.K. z dnia [...] r., o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego P.K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] maja 2014r., przesłanym drogą elektroniczną, P.K. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o udostępnienie, w formie kserokopii/skanu, protokołów kontroli sanitarnej (tematycznej lub interwencyjnej wraz z załącznikami m.in. arkuszem oceny stanu sanitarnego zakładu żywienia zbiorowego), przeprowadzonej od 2011 roku przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Restauracji [...]. Pismem z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Ponadto organ poinformował wnioskodawcę, że stosownie do treści art. 29a ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (DZ.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263)uzyskane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trakcie kontroli informacje, dokumenty i inne dane zawierające tajemnicę prawnie chronioną kontrolowanego nie mogą być przekazywane innym organom, ani ujawnione, jeżeli nie jest to konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia człowieka, z wyłączeniem żądania sądu lub prokuratora w związku z toczącym się postępowaniem. Następnie w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wskazał, że żądane kserokopie/skany protokołów kontroli sanitarnej (tematycznej lub interwencyjnej wraz z załącznikami m. in. arkuszem oceny stanu sanitarnego zakładu żywienia zbiorowego), przeprowadzonej od 2011 roku w Restauracji [...] w sposób i formie określonej we wniosku z dnia [...] maja 2014 r. nie mogą być udostępnione. Zdaniem organu żądane przez wnioskodawcę dokumenty prowadzonych postępowań w 2011 roku tworzą zbiór materiałów, które nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej dotyczy bowiem informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów zebranych w sprawie określonego obiektu. P.K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W skardze pełnomocnik zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) i wniósł o stwierdzenie bezczynności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że do dnia złożenia skargi tj. 14 lipca 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, wykonujący zadania publiczne, nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej, czym naruszył 14-dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej (spraw administracyjnych), prowadzonej przez właściwy organ administracyjny, dotyczącej kontroli sanitarnej we wskazanym we wniosku lokalu. Zdaniem pełnomocnika protokół z kontroli restauracji sporządzony przez PPIS posiada walor informacji publicznej i żądanie jego udostępnienia podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Dalej, powołując się na orzecznictwo administracyjne, pełnomocnik zwrócił uwagę, że brak jest wskazania jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Za pisemny wniosek należy też uznać przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet w sytuacji, gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten w ocenie pełnomocnika wydaje się uzasadniony brakiem pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z uwagi na to, aby otrzymać informację że żądając informacji nie musi on wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Wniosek o udzielenie informacji może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie, jednak na tym etapie nie mają zastosowania przepisy kpa. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy przepisy kpa stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania. Dopiero w takich sytuacjach znajdzie zastosowanie art. 63 § 3a pkt 1 kpa stanowiący o obowiązku opatrzenia podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego bezpiecznym podpisem elektronicznym. Podsumowując pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno - technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), lub poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W niniejszej sprawie, w ocenie pełnomocnika, organ pozostawał w bezczynności, bowiem w prawem przewidzianej formie na wniosek strony skarżącej nie odpowiedział. W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ zauważył, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ pismem z dnia [...] maja 2014 r. powiadomił pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji zgodnie z wnioskiem z uwagi na tajemnicę ustawowo chronioną określoną wart. 29 a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jednocześnie wskazując w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona. Ponownie organ w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. poinformował o przyczynach nie udostępnienia żądanych dokumentów, a także wskazał na brak podstaw do umorzenia postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] maja 2014 r. w przypisanej formie, bowiem żądanie dotyczy wydania zbioru dokumentów, który nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym organ uznał, że podjęte przez niego w niniejszej sprawie czynności procesowe spowodowały, wbrew zarzutom skargi, że ustał stan ewentualnej bezczynności organu. W związku z powyższym organ wniósł o umorzenie postępowania. Dodatkowo wskazał, że sformułowane przez wnioskodawcę żądanie obejmuje zbiór dokumentów bieżącego nadzoru sanitarnego, które w ocenie organu nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ podniósł, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Takie ograniczenie zawiera art. 29a ustawy z dnia z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym uzyskane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trakcie kontroli informacje, dokumenty i inne dane zawierające tajemnicę prawnie chronioną kontrolowanego nie mogą być przekazywane innym organom ani ujawniane, jeżeli nie jest to konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia człowieka, z wyłączeniem żądania sądu lub prokuratora w związku z toczącym się postępowaniem. Wgląd do akt bieżącego nadzoru sanitarnego obiektu na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przysługuje jedynie stronie postępowania administracyjnego. O powyższym ograniczeniu organ powiadomił skarżącego pismem z dnia [...] maja 2014 r. Na koniec PPIS podał, że wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2014 r. nie zawiera jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania. Ponieważ żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, wbrew zarzutom skargi wniosek w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może zostać załatwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art.149 p.p.s.a., ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenie, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Należy przy tym zauważyć, że użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania decyzji lub innego aktu prawnego nie podejmuje czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie podjęcia przez organ administracji publicznej aktu lub czynności kończących postępowanie administracyjne.. Sprawa powinna być załatwiona niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 kpa). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w graniach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 kpa ( o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie póżniej niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Warto przy tym zauważyć, że ustawodawca przewidział jednocześnie, że do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Skarga na bezczynność organu jest prawnie dopuszczalna dopóki stan milczenia organu nie zostanie przez organ usunięty (vide: P. Brzozowski, Glosa do postanowienia WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB /Ol 68/10. W analizowanej sprawie administracyjnej wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. skarżący zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o udostępnienie, w formie kserokopii/skanu, protokołów kontroli sanitarnej (tematycznej lub interwencyjnej wraz z załącznikami m.in. arkuszem oceny stanu sanitarnego zakładu żywienia zbiorowego), przeprowadzonej od 2011 roku przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Restauracji [...]. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 a tiret drugie ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ. U. z 2011 r. Nr 112 poz. 1198) – dalej określana w skrócie – u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, jako podmiot reprezentujący zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d. i.p.) jest organem obowiązanym do udzielania informacji publicznych. Informacje o które zwrócił się skarżący wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r., czyli protokoły kontroli sanitarnej (tematycznej lub interwencyjnej wraz z załącznikami m.in. arkuszem oceny stanu sanitarnego zakładu żywienia zbiorowego), przeprowadzonej od 2011 roku w Restauracji [...] posiadają charakter informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a tiret drugie u.d.i.p., stanowią bowiem treść z dokumentów bezpośrednio związanych z wykonywaniem ustawowych, merytorycznych zadań tego podmiotu, nadto są przez ten podmiot wytworzone przy wykonywaniu tych zadań. Jeżeli informacja publiczna nie funkcjonuje w obiegu publicznym, dysponent informacji jest obowiązany do jej udostępnienia, tak by wnioskodawca mógł się z jej treścią zapoznać. Udzielenie informacji publicznej następuje przez czynność materialno – techniczną, czyli udostępnienie jej zgodnie z wnioskiem strony. W wypadku natomiast uznania przez organ, że wnioskowana informacja jest wprawdzie informacją publiczną, jednak zachodzą podstawy prawne do odmowy jej udzielenia wówczas odmowa udzielenia następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.). Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dopuszcza się bezczynności w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej. Wniosek strony o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. Stosownie do treści art.13 ust. 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na wniosek strony o udzielenie informacji publicznej organ wystosował pismo z dnia [...] maja 2014r. o treści wyżej przedstawionej. A zatem organ uznał, że wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej, jednak ze względu na to, że zawierają tajemnicę prawnie chronioną nie mogą być ujawniane. Organ powołał się tu na przepis art. 29 a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (DZ.U. z 2011 r. nr 212 poz. 1263), zgodnie z którym zyskane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trakcie kontroli informacje, dokumenty i inne dane zawierające tajemnicę prawnie chronioną kontrolowanego nie mogą być przekazywane innym organom ani ujawniane, jeżeli nie jest to konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia człowieka, z wyłączeniem żądania sądu lub prokuratora w związku z toczącym się postępowaniem. W analizowanej sprawie forma załatwienia wniosku strony o udzielenie informacji publicznych nie była prawidłowa. Jak wyżej podniesiono odmowa udzielenia informacji publicznej przybiera postać decyzji administracyjnej, od której stosownie do treści odpowiednich przepisów kpa, przysługuje odwołanie do organu drugiej instancji, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Jeżeli natomiast żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udzielenia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Skoro zatem organ uznał, że ze względu na dane o których mowa w art. 29a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wniosek strony winien być załatwiony odmownie, to w takiej sytuacji rozstrzygnięcie winno przybrać formę decyzji administracyjnej. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 u.d.i.p. terminie stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani nie wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, Lex 236545). Na zaprezentowane powyżej stanowisko nie ma wpływu treść pisma organu z dnia [...] lipca 2014 r., w którym organ ponownie powołuje się na przepis art. 29 a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale jednocześnie podnosi że dokumenty o które zwrócił się skarżący tworzą zbiór materiałów, które nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie organ stwierdza, że żądanie udostępnienia akt sprawy nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ale jest wnioskiem o udostępnienie zbioru materiałów. Z powyższego można wysnuć wniosek, że we wskazanym piśmie organ potraktował wniosek strony jako wniosek o udostępnienie akt sprawy. W tym miejscu należy wrócić do art. 6 u.d.i.p. oraz znaczenia pojęcia informacji publicznej. Skarżący w swoim wniosku z dnia [...] maja 2014 r, precyzyjnie określił treść żądanej informacji publicznej, wskazując że zwraca się o protokoły kontroli przeprowadzonych w danym obiekcie, a nie o akta sprawy. Z analizy przepisów wynika, że wnioskowana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko takie zresztą prezentował również organ w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. oraz częściowo w piśmie z dnia [...] lipca 2014r. – skoro ponownie powołał się na przeszkodę w udzieleniu informacji wynikającą z art. 29a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Powyższe ustalenia doprowadziły Sąd do stwierdzenia, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2014 r. Dlatego na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270) w punkcie I sentencji wyroku Sąd zobowiązał Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Analiza sprawy wykazała, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, czemu dano wyraz w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie III, opierając rozstrzygnięcie na przepisach art. 200 i 205 p.p.s.a.