II SAB/Go 77/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi B.M. – S. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2006r., złożonym w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, B.M.-S. wystąpił o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2007r. Kierownik wskazanego powyżej Biura, powołując się na przepis art. 36 w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poinformował wnioskodawcę, iż w związku z trwającym postępowaniem odwoławczym dotyczącym spraw "z kampanii 2005" termin załatwienia sprawy dotyczącej wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt przesunięty został do dnia 3 stycznia 2008r. Pismem z dnia [...] listopada 2007r. B.M.-S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2006r. dotyczącego przyznania płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2006. Postanowieniem z dnia 21 lutego 2008r. (sygn. akt II SAB/Go 7/08) Sąd odrzucił powyższą skargę z uwagi na nieuiszczenie przez skarżącego należnego wpisu sądowego. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r. zawiesił postępowanie w sprawie przyznania B.M.-S. płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2006. Organ w uzasadnieniu postanowienia wskazał między innymi, iż z uwagi na trwające postępowanie wyjaśniające dotyczące wniosków za rok 2005 nie jest możliwe prawidłowe określenie "powierzchni gruntów rolnych i wysokości zobowiązań". Na skutek wniesionego przez stronę zażalenia, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2008r. uchylił postanowienie organu I instancji nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji stwierdził naruszenie art. 124 w zw. z art. 97 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające przede wszystkim na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego postanowienia. Pismem z dnia [...] lipca 2008r. Kierownik Biura, powołując się na przepis art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, poinformował B.M.-S., że z uwagi na konieczność ustalenia statusu zobowiązań wieloletnich i prawa do składania wniosków kontynuacyjnych zależnych od rozstrzygnięcia w sprawie [...], termin rozpatrzenia wniosku strony z dnia [...] kwietnia 2006r. został przesunięty do czasu zakończenia decyzją ostateczną postępowania we wskazanej powyżej sprawie. W kolejnym kierowanym do wnioskodawcy piśmie z dnia [...] stycznia 2009r. organ ten poinformował, iż termin rozpatrzenia wniosku został przesunięty do dnia 1 marca 2009r. Następnie, postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2009r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, powołując się na przepis art. 97 § 1 ust. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), zawiesił postępowanie w sprawie przyznania B.M.-S. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2006. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż strona po raz pierwszy składała wniosek o płatności rolnośrodowiskowe w roku 2005. W sprawie dotyczącej tego wniosku Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. odmawiającą przyznania tychże płatności. Na skutek złożonego przez stronę odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego wydał dnia [...] listopada 2008r. decyzję nr [...] odmawiającą przyznania B.M.-S. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. W związku ze złożonym przez stronę odwołaniem od ww. decyzji, organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. utrzymał w mocy objętą odwołaniem decyzję. Z uwagi na wniesioną przez B.M.-S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzja organu I instancji nr [...] z dnia [...] listopada 2008r. nie jest prawomocna. W dalszej części uzasadnienia postanowienia o zawieszeniu postępowania Kierownik Biura Powiatowego podniósł, iż zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.U. UE. L. nr 160, str. 80) płatność zostanie przyznana rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk rolnośrodowiskowych przez okres co najmniej pięciu lat. Stosownie do § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) płatność przyznawana jest w drodze decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Z powyższych przepisów zdaniem organu wynika, iż podstawą dla określenia okresu zobowiązań oraz obowiązków wynikających m.in. z § 5 i § 18 powyższego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. jest ostateczna decyzja wydana przez organ w sprawie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Ponadto przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej jest niezbędne dla określenia terminu realizacji programu rolnośrodowiskowego, co wynika z § 13 ust. 2 rozporządzenia. Przyznanie pierwszej płatności warunkuje sposób składnia wniosków w latach następnych oraz zakres i sposób realizacji programu rolnośrodowiskowego. Na skutek braku prawomocnej decyzji za rozpoczynający działalność rolnośrodowiskową rok 2005 nie jest możliwe określenie prawa do składania wniosków kontynuacyjnych, wielkości powierzchni, na której realizowany jest program oraz pakietów realizowanych w ramach programu. Kierownik Biura Powiatowego wskazał również, iż zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego uzależnione jest od wystąpienia łącznego trzech przesłanek tj. postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przesłanki te - w ocenie organu - w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2006 zostały spełnione, bowiem postępowanie jest aktualnie prowadzone, zaś obowiązywanie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2008r. (określającej uprawnienia i obowiązki strony w zakresie realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych) uzależnione jest od rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Na skutek wniesionego przez B.M.-S. zażalenia na postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2009r. o zawieszeniu postępowania w sprawie o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2006, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. utrzymał w mocy ww. postanowienie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009r. B.M.-S., działając na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniósł do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenie na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dotyczącą wniosku strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2006. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem z dnia [...] września 2009r. uznał zażalenie na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego za bezzasadne. B.M.-S. w kierowanym do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR piśmie z dnia [...] sierpnia 2009r. zwrócił się o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2009r. Kierownik Biura Powiatowego odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, wskazując, iż decyzja tego organu nr [...] z dnia [...] listopada 2008r. dotycząca roku 2005 jest nieprawomocna, zaś jej obowiązywanie uzależnione jest od zaskarżonej do Sądu decyzji organu II instancji. Po rozpoznaniu zażalenia B.M.-S. z dnia [...] września 2009r. na postanowienie organu I instancji o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, organ II instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2009r. utrzymał w mocy objęte zażaleniem postanowienie. Pismem z dnia [...] października 2009r. B.M.-S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2006r. dotyczącego przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2006. Zarzucając organowi naruszenie art. 12, art. 35 oraz art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego B.M.-S. wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego wniósł o jej oddalenie. Powołując się na dyspozycję przepisu art. 103 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ wskazał, iż zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie, zaś stosownie do treści art. 35 § 5 kpa terminu zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. Tym samym w razie zawieszenia postępowania nie można zarzucić skutecznie organowi administracji publicznej bezczynności w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do dyspozycji art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej ppsa, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Na wstępie wskazać należy, iż instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, stanowi środek dyscyplinujący organ administracji publicznej służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania administracyjnego. Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, sąd na mocy art. 149 ppsa zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 Kodeksu lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji. Jak wynika z lektury akt sprawy, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2009r. zawiesił postępowanie w sprawie o przyznanie B.M.-S. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2006. Postanowienie to, na skutek wniesionego przez skarżącego zażalenia, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. utrzymał w mocy. Podnieść w tym miejscu trzeba, że stosownie do dyspozycji art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. W razie zatem zawieszenia postępowania nie można zarzucić skutecznie organowi administracji publicznej prowadzącemu postępowanie bezczynności (Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 370). W tym zakresie podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2000r. (sygn. akt IV SAB 143/99), że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, iż bezczynność organu ustaje, a Sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność. Należy bowiem mieć na względzie, iż immanentnymi cechami zawieszenia postępowania jest niemożność rozstrzygnięcia sprawy, a nawet podejmowania w niej czynności (poza niezbędnymi dla zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lud zdrowia ludzkiego, albo poważnym szkodom dla interesu społecznego), jak również wstrzymanie biegu terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, o czym stanowi ustawodawca w art. 102 oraz art. 103 Kodeksu. W świetle powyższego Sąd uznał, że skarga B.M.-S. nie jest zasadna, albowiem w przedstawionych okolicznościach nie sposób zobowiązać Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do wydania decyzji w sprawie płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2006, skoro postępowanie w tej sprawie jest zawieszone. Wypada także zauważyć, że w drodze skargi na bezczynność organu nie można zwalczać postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, ani postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Od przedmiotowych postanowień służą bowiem odrębne środki zaskarżenia, tj. zażalenie do organu II instancji, a następnie - na postanowienie wydane w drugiej instancji - skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ppsa). Z akt sprawy, z informacji przekazanych przez organ, jak i z okoliczności wiadomych Sądowi z urzędu nie wynika, by skarżący (w odniesieniu do wskazanego powyżej postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] lipca 2009r.nr [...], jak i postanowienia tego organu nr [...] z dnia [...] października 2009r. utrzymującego w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego nr [...] z dnia [...] września 2009r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania) z tego ostatniego środka skorzystał. Wyjaśnić trzeba, iż bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy, jak i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie wykluczającymi się instytucjami prawa procesowego. Ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest natomiast możliwe uwzględnienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2007r., sygn. akt II OSK 1380/07). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.