II SAB/Go 78/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi B.M.-S. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w przedmiocie wypłaty przyznanych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2006 postanawia: odrzucić skargę. W dniu 19 kwietnia 2006 r. B.M.-S. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej zwanymi ONW). W wyniku jego rozpoznania organ decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] przyznał B.M.-S. wnioskowane płatności ONW na rok 2006 w kwocie 10996,87 zł, która z uwagi na brak wniesienia środka odwoławczego stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2009 r. W dniu [...] sierpnia 2009 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło pismo B.M.-S. zatytułowane "zażalenie". Z uwagi na brak precyzyjnego określenia charakteru w/w pisma organ wezwał B.M.-S. do określenia żądania czy stanowi ono zażalenie czy skargę. W odpowiedzi na powyższe B.M.-S. przesłał do Dyrektora pismo z dnia [...] września 2009 r. zawierające wezwanie do załatwienia złożonego przez niego zażalenia w terminie 7 dni. W dniu [...] października 2009 r. Dyrektor OR ARiMR zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] z o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., z uwagi na rażące naruszenie prawa w zakresie art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, póz. 2273 ze zm.). Następnie B.M.-S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. skargę na bezczynność Kierownika BP ARiMR w zakresie "niewykonania prawomocnej decyzji" Kierownika z dnia [...] stycznia 2009 r. (błędnie określonej przez skarżącego jako decyzji z [...] marca 2009 r.). Skarżący zwrócił się do Sądu o nakazanie ARIMR wypłacenia kwoty 10 966,87 zł przyznanych skarżącemu decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP ARiMR wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, iż zagadnienie będące przedmiotem skargi nie podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż nie stanowi żadnego z aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na treść § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którym płatność ONW przyznaje w drodze decyzji administracyjnej kierownik biura powiatowego ARiMR właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, a zatem wynika z powyższego, zdaniem organu, że Kierownik nie ma obowiązku wykonywania czynności o charakterze technicznym jaką jest przekazanie środków finansowych przyznanych stosowną decyzją. Poza tym Kierownik nie posiada w tym zakresie stosownych uprawnień czy akredytacji jako jednostka płatnicza. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, zostały określone w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8 ) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1-4a. Należy jednocześnie zauważyć, iż Sąd każdorazowo zobligowany jest do kontroli z urzędu dopuszczalności skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie jej braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz jej niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Przedmiotem skargi wniesionej do sądu w niniejszej sprawie jest zaniechanie organu pierwszej instancji polegające na niewykonaniu ostatecznej decyzji organu, dlatego też Sąd potraktował ją jako skargę na bezczynność w zakresie wydania decyzji i postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. a także innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa -art. 3§2 pkt4 p.p.s.a. Z treści przedmiotowej skargi wynika, że skarżący wniósł skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie niewykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2009r. ( skarżący błędnie podał datę decyzji -[...] marca 2009r.) przyznającej płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za rok 2006 w wysokości 10.996,87 zł poprzez niepodjęcie działania w zakresie wypłaty przyznanej dopłaty. Aby była dopuszczalna skarga na bezczynność organu muszą zaistnieć okoliczności zobowiązujące ten organ do wydania aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 1-3 lub innego (o którym mowa w pkt 4 ) aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z 16 września 2004 r. OSK 247/04 - ONSAiWSA 2004 nr 2 póz. 30). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosowej decyzji lub nie podjął odpowiedniej czynności (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2003 r., sygn. akt l SAB/Łd 23/02). Wykładnią pojęcia czynności z zakresu administracji publicznej zajął się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt l OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21. W uzasadnieniu powołanej uchwały NSA stwierdził, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administracyjnego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, są określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Również w doktrynie prawa administracyjnego wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. formy działania administracji charakteryzuje się jako niemające charakteru decyzji lub postanowienia, podejmowane w sprawach indywidualnych, o charakterze publicznoprawnym (a tylko w tym zakresie działalność administracji publicznej została poddana sądowej kontroli) oraz dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 22). W konsekwencji, jedynie możność przypisania wszystkich powyższych cech działaniu (lub bezczynności) organu administracji, skutkować będzie otwarciem drogi do wniesienia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sama okoliczność, że zaniechane w rozpoznanej sprawie przez organ działanie miało charakter czynności materialnotechnicznej, nie mogła przesądzać o niedopuszczalności skargi na bezczynność. W piśmiennictwie wskazuje się na niektóre czynności materialnotechniczne, których niedokonanie przez organ uprawnia stronę do wniesienie skargi na bezczynność (por. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Warszawa 2005, s. 61). W każdym wypadku dotyczy to jednak czynności władczych podejmowanych w wyniku rozpoznania sprawy indywidualnej, na podstawie przepisów prawa rozstrzygających w przedmiocie określonych praw i obowiązków. Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody prawne Sąd doszedł do przekonania, że akty i czynności o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są to władcze działania organu administracji publicznej, których przedmiotem jest rozstrzygnięcie w zakresie wynikających z przepisu prawa uprawnień lub obowiązków przysługujących lub ciążących na adresacie aktu lub czynności. Przedmiotowe przejawy działania organu administracji publicznej w swej istocie zbliżone są do decyzji i postanowień wydawanych przez organy administracji, jednakże z różnych względów prawodawca nie nadał im formy decyzji lub postanowień. Działania te są podejmowane w wyniku postępowania jurysdykcyjnego. Cechują się one tym, że organ wydaje określone rozstrzygnięcie po stwierdzeniu, że wystąpiły przesłanki faktyczne do podjęcia rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ ma prawo prowadzić postępowanie wyjaśniające i zbierać w jego toku dowody, które podlegają swobodnej ocenie. Działanie organu polegające na podjęciu czynności w celu wykonania decyzji organu drugiej instancji nie ma cech form działania administracji, wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1- 4 i z tego względu zaniechanie organu w tym zakresie na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. a contrario nie podlegało zaskarżeniu do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 grudnia 1997 r. sygn. akt. II SA 1060/97, Pr Gosp.1998, nr 7 s. 37 stwierdził, że zwrot nienależnej opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Poglądy wyrażone w tym postanowieniu zachowują aktualności na gruncie obecnie obowiązujących przepisów powołanej ustawy p.p.s.a. W rozpoznanej sprawie należało stwierdzić, że organ pierwszej instancji ma obowiązek wykonać własną decyzję ostateczną bez prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego tak jak ma to miejsce w przypadku wydania aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 -4 p.p.s.a., w celu stwierdzenia czy w sprawie wystąpiły przesłanki faktyczne do wykonania decyzji. Organ nie ma możliwości wyboru innego zachowania niż wykonanie decyzji. Z tych względów wykonanie decyzji przez organ pierwszej instancji nie może być uznane za władcze działanie organu administracji mające na celu rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. W świetle powyższych rozważań należało stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega właściwości sądów administracyjnych, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji, przedmiot niniejszej sprawy, jak i powyższa skarga nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny może rozpatrywać skargi na bezczynność organów administracyjnych tylko wtedy, gdy skarga ta dotyczy spraw o charakterze administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 1996 r., sygn. akt III SAB 38/95, M.Podat. 1997/11/344). Przyjęcie, że w rozpoznanej sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego nie ogranicza stronie skarżącej określonego w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP prawa do dochodzenia jej uprawnień na drodze sądowej. Przedmiotowa sprawa dotyczy uprawnienia o charakterze majątkowym polegającego na otrzymaniu przez stronę skarżącą płatności ONW. Jeżeli wskutek zaistniałego w niniejszej sprawie zaniechania ze strony organu, strona skarżąca doznała uszczerbku w swoim majątku, gdyż do jej majątku nie wpłynęła kwota, która zgodnie z przepisami prawa była należna stronie skarżącej to zgodnie z art. 417 § 1 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Z tego względu strona winna rozważyć możliwość skorzystania z uprawnienia przewidzianego w tym przepisie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. postanowiono jak w sentencji.