II SAB/Go 78/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi C spółki z o.o. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. C spółka z o.o., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia [...] lipca 2016 r., wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się : 1. zobowiązania organu do udostepnienia żądanej informacji w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, 2. stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł, 4. zasądzenia od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, 5. skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., doręczonym organowi 20 czerwca 2016 r., zwróciła się do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na adres email: [...] informacji w zakresie: 1. kwoty przeznaczonej w 2015 r. na szkolenia pracowników samorządowych oraz tematyki prowadzonych szkoleń; 2. kwoty przeznaczonej w 2016 r. na szkolenia pracowników oraz tematyki planowanych szkoleń. Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi nie udostępniono żądanej informacji, organ również nie podjął żadnych innych czynności przewidzianych przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2015 r. poz. 2058 – określanej dalej jako u.d.i.p.), tj. w szczególności nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienie informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ani też nie powiadomił o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Strona podniosła, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja stanowi jednoznacznie informację publiczną, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącego bezczynność organu należy uznać również za zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem nie tylko dopuścił się bezczynności przekraczając dopuszczalne przez u.d.i.p. terminy, ale także nie zastosował żadnego z trybów wskazanych w ustawie dla załatwienia sprawy. Przekroczenie obowiązków organu uznać należy tym samym za niezaprzeczalne i znaczne. Odnosząc się natomiast do zasądzenia od organu kwoty 1.000 zł, strona skarżąca wskazała, że ma ona jedynie charakter prewencyjny i ma na celu ograniczenie podejmowania w przyszłości przez organ działań godzących w konstytucyjnie chronione wartości. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2016 r. organ wniósł o jej odrzucenie wskazując na niewyczerpanie przez skarżącą środków zaskarżenia przewidzianych w art. 37 k.p.a. oraz naruszenie art. 52 § 3 i 4 k.p.a. poprzez niewezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto wskazano, że odpowiedzi na wniosek udzielono w dniu 12 lipca 2012r. informując, że w 2015 r. na szkolenie pracowników samorządowych wydatkowano kwotę w wysokości 7.876,00 zł, natomiast w 2016 r. zaplanowano kwotę w wysokości 8.480,00 zł, jednocześnie wyszczególniając tematykę szkoleń. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016r. strona skarżąca, w związku z treścią odpowiedzi na skargę, podtrzymała skargę, jednak wobec udzielenia informacji publicznej po złożeniu skargi, wniosła o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2012. 270. ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Wójta Gminy w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej spółki z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej złożonego na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U.2015.2058 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.i.p.) W pierwszej kolejności odnieść się należy do złożonego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi w związku z tym, iż skarżąca przed wniesieniem skargi nie wyczerpała środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Ugruntowany jest w judykaturze pogląd, który podziela także skład orzekający w sprawie niniejszej, iż skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Jakkolwiek art. 52 § .3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 p.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 2603/13 i powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo). Uznać tym samym należało, że skarga złożona w niniejszej sprawie była dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego Wójt Gminy jako organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Analizując natomiast wniosek skarżącej spółki z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, iż art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone ( por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 , M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż żądana informacja związana z funkcjonowaniem jednostki samorządu terytorialnego w sferze przeprowadzanych dla jej pracowników szkoleń i wydatkowania środków pieniężnych na te szkolenia stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f u.d.i.p., co zresztą nie było kwestionowane przez organ. Po rozstrzygnięciu, iż żądana przez skarżącą spółkę informacja ma charakter informacji publicznej i wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można poddać ocenie, czy organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie organ nie wskazywał, aby zachodziły okoliczności określone w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym winien był udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. Organ niewątpliwie w powyższym terminie nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej, gdyż uczynił to dopiero 12 lipca 2016r. Oznacza to, że w dniu wniesienia skargi na bezczynność podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostawał w zarzucanej bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie – w załatwieniu wniosku skarżącej spółki o udostępnienie informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że stan bezczynności organu administracji publicznej ustał po wniesieniu skargi i nie występował w chwili orzekania przez Sąd. W konsekwencji zatem postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej spółki podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd uznał zarazem na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba bowiem podkreślić, że informacja publiczna została udostępniona skarżącej z niewielkim opóźnieniem terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co nie stanowi istotnego naruszenia powołanego przepisu, jeśli uwzględni się takie obiektywne okoliczności jak okres urlopowy. Ponadto skarga wpłynęła do organu administracji publicznej w dniu 11 lipca 2016 r., a przekazanie informacji publicznej nastąpiło już w dniu 12 lipca 2016 r. Nie można zatem zarzucić Wójtowi celowego i istotnego naruszenia prawa bądź też lekceważącego stosunku do prawa. Sąd nie przychylił się również do wniosku skarżącej o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 1.000,00 zł. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o jakim mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek przyznać od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wymieniony środek prawny pełni trzy główne funkcje, tj. (1) funkcję represyjną, (2) funkcję prewencyjną i (3) funkcję kompensacyjną. Należy także zauważyć, że ustawodawca używa w art. 149 § 2 p.p.s.a. wyrazu "może", pozostawiając tym samym sądowi swobodę oceny zasadności przyznania wspomnianej sumy pieniężnej. Konsekwentnie zatem trzeba uznać, że nałożenie na organ administracji publicznej obowiązku zapłaty określonej kwoty na rzecz skarżącego powinno dotyczyć tych przypadków, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy zrealizowane zostałyby w ten sposób opisane wyżej funkcje. W kontekście rozważanej skargi należy natomiast stwierdzić, że funkcje te nie zostałyby osiągnięte. Jak wskazano już bowiem wcześniej, zachowanie Wójta Gminy było wprawdzie nieprawidłowe, lecz nie miało cech rażącego naruszenia prawa. Przekroczenie terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie było znaczne, a przy tym niezwłocznie po otrzymaniu skargi organ usunął stan niezgodności z prawem. Zachowanie Wójta nie miało więc charakteru szczególnie nagannego, zasługującego na dodatkowe napiętnowanie. Brak zatem podstaw do stosowania omawianego środków dyscyplinujących wobec tego organu. Sąd uznał zarazem, że niniejszy wyrok w wystarczającym stopniu zapewni oddziaływanie na Wójta Gminy i zapobiegnie naruszeniu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w przyszłości. Brak lekceważącego stosunku do przepisów pozwala bowiem założyć, że stwierdzone uchybienia miały charakter incydentalny i nie będą się już powtarzać. Stwierdzone nieprawidłowości nie prowadzą przy tym do wniosku, że organ administracji publicznej działa dysfunkcyjnie i wymaga zewnętrznej ingerencji. Dlatego też nie można stwierdzić, że przyznanie sumy pieniędzy na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. realizowałoby funkcję prewencyjną tej regulacji. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie można również przyjąć, że przyznanie skarżącej omawianej kwoty kompensowałoby oczekiwanie na reakcję Wójta Gminy. Skarżąca nie wykazała bowiem w żaden sposób, by pozyskanie danych, o jakich mowa w powyższym wniosku, było niezbędne dla realizacji konkretnego celu publicznego lub ważnego celu prywatnego. Tymczasem należy zaznaczyć, że instytucja dostępu do informacji publicznej ma przede wszystkim umożliwiać osobom uprawnionym sprawowanie efektywnej kontroli nad działalnością administracji publicznej, a tym samym zmierza do ochrony interesu publicznego. Omawiana regulacja nie jest natomiast nakierowana bezpośrednio na ochronę interesu prywatnego. Poza tym skarżąca spółka nie uprawdopodobniła także, by okres oczekiwania na informację publiczną wiązał się dla niej z określonymi dolegliwościami lub negatywnie oddziaływał na sferę jej praw lub obowiązków. Mając na uwadze powyższe rozważania, należało oddalić wniosek o zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 1.000,00 zł na rzecz skarżącej spółki. Wobec uwzględnienia skargi na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, na które złożyły się: opłata w wysokości 100, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 120 zł i koszt opłaty kancelaryjnej od pełnomocnictwa – 17 zł. Sąd dokonał miarkowania wysokości kosztów wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej spółki mając na uwadze, że nakład pracy ustanowionego w sprawie pełnomocnika sprowadzał się wyłącznie do napisania skargi i pisma stanowiącego "odpowiedź na odpowiedź na skargę". Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zaszedł "uzasadniony przypadek" w rozumieniu przywołanego art. 206 p.p.s.a., wskutek czego uprawnione stało się dostosowanie wynagrodzenia do stopnia zawiłości sprawy i koniecznego nakładu pracy pełnomocnika. Sądowi z urzędu wiadomym jest, iż ten sam skarżący, reprezentowany przez tego samego pełnomocnika wywiódł wiele skarg na bezczynność organów związaną z udostępnianiem takiej samej informacji publicznej (np. sprawy II SAB 60/16, II SAB 61/16, II SAB 67/16 WSA w Poznaniu, II SAB 76/16, II SAB 79/16, II SAB 80/16, II SAB 81/16 WSA w Gorzowie Wlkp.), co powoduje, iż nakład pracy pełnomocnika związany ze sporządzaniem kolejnych zbliżonych w treści skarg nie jest znaczny. Sąd uznał, że w takiej sytuacji właściwe będzie przyznanie wynagrodzenia w wysokości jednej czwartej stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015.1804.).