II SAB/Go 81/14

Dnia 30 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2014 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.H. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] lipca 2014r. M.H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej. W treści skargi wskazał, że organ zaniechał działań wobec istniejącej samowoli całej linii średniego napięcia SN L-405, sprowadzającej się do realizacji tej inwestycji bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ zajął się jedynie samowolą budowlaną na działce nr [...] należącej do niego. Wezwany do wykazania, iż przed wniesieniem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargi złożył do organu nadrzędnego tj. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zażalenie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r. poz. 267 określanej dalej jako "k.p.a.") na przewlekłość postępowania wskazanego wyżej organu, a także do ewentualnego nadesłania kopii tego zażalenia i odpowiedzi udzielonej przez organ nadrzędny, pod rygorem przyjęcia, że zażalenie takie nie zostało wniesione, M.H. przesłał, bez pisma przewodniego, kopię pisma z dnia [...] lipca 2014 r. zatytułowanego "Zażalenie na przewlekłość PINB" odnoszącego się do przedmiotu niniejszej skargi. Wobec braku dowodu jego złożenia w organie, Sąd wystąpił zarówno do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wskazanie, czy skarżący składał w tych organach zażalenie na przewlekłość PINB, w jaki sposób oraz w jakim terminie zostało ono wniesione ( pisma z dnia [...] września 2014 r.). Jednocześnie organom doręczono kopię złożonego w Sądzie zażalenia – w celach informacyjnych. W odpowiedzi na to wezwanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, iż nie otrzymał od M.H. wskazanego pisma z dnia [...] lipca 2014 r. Jednocześnie wskazał ( i nadesłał), że do organu tego wpłynęło dnia 30 maja 2014 r. zażalenie na przewlekłość i bezczynność PINB dot. wykorzystania w budowie w/w linii energetycznej niezgodnych z prawem materiałów budowlanych (pismo z dnia [...] września 2014 r. nr [...]). Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] wskazał, że M.H. nie składał w organie zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ w przedmiocie samowoli budowlanej całej linii średniego napięcia SN L-405. W związku z powyższym ponownie wezwano M.H. o wykazanie, w terminie 7 dni, że przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej, złożył zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. do organu nadrzędnego, tj. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej, przesyłając zarówno kopię złożonego zażalenia, potwierdzenie jego nadania, a także ewentualnie udzielonej odpowiedzi organu, pod rygorem uznania, że takie zażalenie nie zostało wniesione. Pomimo skutecznego doręczenia wezwania w dniu 6 października 2014 r., skarżący nie udzielił żadnej odpowiedzi, zaś wyznaczony termin upłynął bezskutecznie wraz z dniem 13 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. określanej dalej jako "p.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zatem, wobec okoliczności, iż przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłość postępowania organu administracji publicznej, wyjaśnić należy, iż środkiem zaskarżenia, wskazanym w art. 52 § 1 p.p,sa - w takim przypadku - jest zażalenie do organu wyższego stopnia, o którym art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z przepisem art. 37 § 1 k.p.a. stronie w trakcie postępowania administracyjnego służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia w sytuacji, gdy właściwy w sprawie organ nie załatwi sprawy w terminie określonym przepisami k.p.a. oraz w sytuacji, gdy wyżej wymieniony organ nie zawiadomi strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie ze wskazaniem przyczyn zwłoki i podaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623) organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Tym samym uznać należy, iż to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stanowi organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 37 k.p.a., sprawującym kontrolę nad działalnością powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego województwa. W przypadku zatem przewlekłego postępowania PINB zastosowanie w tej sytuacji będzie miał przepis art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, tj. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przy czym należy zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie sadów administracyjnych wskazuje się, że jednoczesne wniesienie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. i skargi na przewlekłość postępowania nie spełnia określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a warunku wyczerpania środków zaskarżenia. Wskazany przepis wyraźnie bowiem stanowi, że skargę można wnieść "po wyczerpaniu środków zaskarżenia". Dopuszczenie możliwości jednoczesnego wnoszenia zażalenia i skargi na przewlekłość postępowania oznaczałoby, że zażalenie jest jedynie zbędnym formalizmem i przepis art. 37 k.p.a. w gruncie rzeczy jest zbędny. Uznać zatem należy, że dopiero po złożeniu zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., a nie jednocześnie z tym środkiem, strona może wnieść skargę na przewlekłość postępowania danego organu ( por. postanowienie NSA z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2061/14). W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, iż zarówno wniesiona przez skarżącego skarga, jak i nadesłana do sądu (bez pisma przewodniego zawierającego jakiekolwiek wyjaśnienia) kopia zażalenia noszą tą samą datę – [...] lipca 2014 r., co mogłoby świadczyć o równoczesnym ich złożeniu. Skarga nadana została na poczcie w dniu 19 lipca 2014 r. i przesłana błędnie wprost do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Sąd przekazał tą skargę do organu dnia 22 lipca 2014 r. Wprawdzie na wezwanie Sądu z dnia 28 sierpnia 2014 r. M.H. przekazał do Sądu kopię pisma z dnia [...] lipca 2014 r. "Zażalenie na przewlekłość PINB", jednakże nie wynikało z niej czy i kiedy zostało ono złożone w organie. Wobec wątpliwości co do daty złożenia tego zażalenia w organie, Sąd podjął czynności wyjaśniające, w wyniku których organy – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazały, iż skarżący w tym przedmiocie nie kierował do organów zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., nie wniósł również przekazanego do Sądu zażalenia opatrzonego datą [...] lipca 2014 r. Z kolei na kolejne wezwanie Sądu z dnia 2 października 2014 r. o wykazanie złożenia zażalenia w przedmiocie przewlekłości postępowania PINB w zakresie samowoli budowlanej, przesłanie potwierdzenia jego złożenia, pod rygorem uznania, że takiego zażalenia nie złożył, skarżący nie udzielił żadnej odpowiedzi. Ponadto zauważyć należy, iż wprawdzie WINB przekazał do tut. Sądu informację, że M.H. złożył w dniu 30 maja 2014 r. zażalenie na przewlekłość i bezczynność PINB. Z analizy treści tego zażalenia wynika jednak, iż odnosiło się ono do problemu wykorzystania niewłaściwych materiałów budowlanych przy budowie całej linii średniego napięcia SN L-405, nie zaś samowoli budowlanej budowy tej linii energetycznej bez pozwolenia na budowę, objętej niniejszą skargą. W niniejszej sprawie nie sposób więc uznać, iż skarżący przed skierowaniem do Sądu skargi na przewlekłość postępowania PINB wniósł zażalenie w trybie art. 37 k.p.a., a więc wyczerpał służący mu w postępowaniu administracyjnym środek zaskarżenia. Nie spełnił zatem warunku określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a, co oznacza, że skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę, jeśli wniesienie skargi z innych przyczyn jest niedopuszczalne. Jedną z objętych tym przepisem "innych przyczyn" jest właśnie niewyczerpanie środków zaskarżenia przewidzianych w art. 52 p.p.s.a. , w tym przypadku zażalenia z art. 37 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. postanowił jak w sentencji orzeczenia.