II SAB/Go 81/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2018 r. sprawy ze skargi A.W. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Szkoły Podstawowej do załatwienia wniosku skarżącej A.W. z dnia [...] r., II. stwierdza, że Dyrektor Szkoły Podstawowej dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej na rzecz skarżącej A.W. kwotę 177 (sto siedemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 19 lutego 2018r. A.W. wystąpiła drogą elektroniczną (za pośrednictwem poczty mailowej) do Szkoły Podstawowej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie czy w 2017 roku i 2018 roku wyżej wymieniona jednostka miała obsługę prawną, w jakim trybie obsługa prawna została wyłoniona i na jaką kwotę została zawarta umowa oraz o przekazanie kopii tej umowy, domagając się jednocześnie przesłania tych informacji na piśmie na adres: ul. [...]. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. A.W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła ze skargą na bezczynność Szkoły Podstawowej w zakresie udostępniania wyżej wskazanej informacji publicznej, w której domagała się : 1. zobowiązania Szkoły Podstawowej do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. orzeczenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenia od organu na rzecz skarżącej: - kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego; - kwoty pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, iż w dniu 19 lutego 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej i do dnia założenia skargi organ ani nie udostępnił tej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, czym naruszył 14-dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Dyrektor Szkoły poinformował skarżącą, iż szkoła nie podpisała umowy na obsługę prawną w 2017 i 2018 roku, natomiast w ważnych sprawach wymagających specjalistycznej pomocy prawnej Dyrektor korzystał z usług radców prawnych zatrudnionych w Urzędzie Gminy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor podał, że nieudzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącej z [...] lutego 2018 r. nastąpiło w wyniku błędu, ponieważ błędnie uznano, że skoro Dyrektor Szkoły nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest również podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji wniosek skarżącej przesłano do Urzędu Gminy, a dopiero po wpłynięciu skargi do Dyrektora Szkoły stwierdzono, że nastąpił błąd i niezwłocznie przygotowano i udostępniono żądane przez skarżącą informacje. Organ podniósł też, że nie ma podstaw do uznania, aby jego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, udzielił bowiem odpowiedzi na wniosek skarżącej natychmiast po złożeniu skargi. Dyrektor Szkoły wniósł o: - umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania go do załatwienia wniosku skarżącej, - stwierdzenie, że Dyrektor dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, - oddalenie skargi w zakresie wniosku o zasądzenie od organu wobec skarżącej kwoty pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., - odstąpienie od zasądzania na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle natomiast art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy bezczynności Dyrektora Szkoły Podstawowej w przedmiocie rozpoznania wniosku A.W. z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "czy Szkoła w latach 2017 i 2018 miała obsługę prawną, w jakim trybie obsługa prawna została wyłoniona i na jaką kwotę została zawarta umowa oraz przesłania kopii tej umowy". Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, aktualnie ponaglenia (por. wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05; z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13, publ: baza orzeczeń CBOIS). Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację lub czy podjął inne ustawą określone czynności, we wskazanym ustawą terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Dyrektor Szkoły Podstawowej, jako organ jednostki organizacyjnej Gminy, realizującej zadania własne gminy w zakresie edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2018 r., poz. 994 – dalej jako u.s.g.), na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r., poz. 996), stanowi podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Ponadto Dyrektor wykonuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto uprawniony jest do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów, a tym samym jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/15; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Ol 64/17, publ.: baza orzeczeń CBOIS). Nie ma również wątpliwości co do tego, że zakresem u.d.i.p. objęte są umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej lub inne podmioty w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych, jako dotyczące majątku publicznego. Dotyczy to umów o świadczenie usług prawnych, ponieważ są finansowane ze środków publicznych (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2606/15, LEX nr 2232784). Zatem żądane przez skarżącą informacje dotyczące umów o obsługę prawną stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust.1 u.d.i.p.); 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy; 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W ocenie Sądu, nieudzielenie w terminie 14 dni odpowiedzi na złożony przez skarżącą dnia 19 lutego 2018 r. wniosek – co organ sam w odpowiedzi na skargę potwierdził – spowodowało, że organ popadł w bezczynność, usuniętą dopiero w dniu 13 sierpnia 2018 r., już po wniesieniu skargi do Sądu. Stosownie do uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., pozwalający na umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe, ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udzielenia odpowiedzi zgodnej z treścią wniosku skarżącej już po wniesieniu skargi, odpadła przesłanka wydania przez Sąd orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12, publ.: baza orzeczeń CBOIS). Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd ponad wszelką wątpliwość ustalił, iż organ pozostawał w bezczynności i jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Z rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, niezwłocznie bowiem po wpłynięciu skargi organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej. Nie bez znaczenia było również to, iż mamy do czynienia z jednostką niekorzystającą z obsługi prawnej. Nie było to zatem celowym działaniem, nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Z tych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w tym przyznania żądanej przez stronę sumy pieniężnej. Ponadto należy zauważyć, iż powyższe środki mają charakter fakultatywny, a wobec postawy organu, który udostępnił informację publiczną zastosowanie wobec organu dolegliwości pieniężnej nie jest uzasadnione. Zatem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił (pkt III wyroku). O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego, w łącznej wysokości 177 zł, Sąd zaliczył wpis od skargi - 100 zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.), opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 60 zł, odpowiadające 1/8 stawki minimalnej, określonej w § 14 ust.1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 265). Sąd uznał bowiem, iż w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie normy art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej. Zastosowanie omawianej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt I FSK 643/08, LEX nr 594128) za przesłankę odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznaje się rozpoznanie kilku jednobrzmiących skarg kasacyjnych przy uwzględnieniu związanego z tym nakładu pracy pełnomocnika strony, charakteru rozpoznawanych spraw oraz wkładu pełnomocnika w przyczynienie się do ich wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe wskazania Sąd dokonując miarkowania uwzględnił, iż niniejsza skarga jest jedną z kilkunastu tożsamych treściowo, które wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sporządzonych według jednego szablonu. W związku z tym nakład pracy pełnomocnika, związany z prowadzeniem niniejszej sprawy należy ocenić jako minimalny, co uzasadnia zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w adekwatnej do tego wysokości, tj. 1/8 stawki minimalnej stawki.