II SAB/Go 9/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant specjalista Magdalena Tyniec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie zalesiania gruntów rolnych I. Zobowiązać Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. do merytorycznego rozpoznania w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wniosku [...] o przyznanie pomocy na zalesienie [...], II. zasądzić od Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na rzecz skarżącego [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. W dniu [...] r. G.R. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej jako Biuro Powiatowe ARiMR lub organ) wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych na rok 2007. Do wniosku G.R. załączył m.in. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania dotyczącą zalesienia terenu działki nr ewid. [...] w gminie O. - obręb G.. W piśmie z dnia 5 listopada 2007 r. adresowanym do organu, G.R. powołując się na uzyskaną ustnie w dniu 30 października 2007 r. od pracownika Biura Powiatowego ARiMR informację, iż załączona przez niego do wniosku decyzja nie może zostać uwzględniona, wyjaśnił, iż dostarczenie wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. jest niewykonalne z uwagi na fakt, że gmina planu takiego nie posiada. Podał także, iż istniejący plan zagospodarowania przestrzennego gminy utracił swą moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. Z tych powodów wymagane przez organ, w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego gminy, zaświadczenie potwierdzające, że przeznaczenie gruntów do zalesienia nie jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zastąpione zostało przez wnioskodawcę decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu. Decyzja ta zachowuje, jak wskazał G.R., swoją ważność do chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który może być sporządzony w latach 2012-2017. Następnie celem potwierdzenia swojego stanowiska, w załączeniu do pisma z dnia 12 listopada 2007 r., G.R. przedłożył organowi uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia 18 września 2007 r. o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O.. Pismem [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wezwał G.R. do usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania braków wniosku z dnia [...] r., poprzez dostarczenie wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dotyczących działek ewidencyjnych, na których położone są grunty do zalesienia, a w przypadku braku takiego planu, do przedłożenia zaświadczenia potwierdzającego, że przeznaczenie gruntów do zalesienia nie jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W wezwaniu organ zawarł pouczenie, iż zgodnie z treścią art. 64 § 2 kpa nieuzupełnienie przedmiotowego wniosku skutkować będzie pozostawieniem go bez rozpoznania. W nawiązaniu do wezwania G.R. w skierowanym do organu piśmie z dnia 4 grudnia 2007 r. wskazał na wcześniej zajęte w tej kwestii stanowisko i dodatkowo załączył wydane przez Urząd Miasta i Gminy O. pismo z dnia 6 grudnia 2007 r., wyjaśniające że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu jest prawomocna i na jej podstawie zgodnie z obowiązującym prawem działka, której dotyczy decyzja może zostać zalesiona. Pismem [...] organ zawiadomił G.R. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w związku z nieuzpełnieniem przez niego w/w braku. W związku z powyższym w dniu 17 grudnia 2007 r. G.R. wniósł do Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Z., jako organu wyższego stopnia, skargę na Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S.. W treści skargi G.R. przedstawiając obszernie stan faktyczny sprawy domagał się interwencji w swojej sprawie i rozstrzygnięcia spornej kwestii, czy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego i dezaktualizacji studium uwarunkowań gminy O., podstawę do zalesienia gruntów i ubiegania się o pomoc finansową w tym zakresie może stanowić decyzja o warunkach zabudowy poprzez zalesienie konkretnej działki, której jest on właścicielem. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. w piśmie z dnia 7 stycznia 2008 r. stwierdził, iż w działaniu podległej sobie jednostki nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości i potwierdził wyrażone przez organ stanowisko. Dyrektor wskazał w odpowiedzi jedynie na naruszenie przez organ treści art. 36 § 1 kpa, polegające na niezawiadomieniu strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym przepisami prawa i przyczynach zwłoki. Pismem [...] G.R. wezwał Biuro Powiatowe ARiMR w S. do wydania decyzji o odmowie przyznania pomocy w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. W odpowiedzi na wezwanie organ w piśmie z dnia 22 lutego 2008 r. wskazał na brak podstaw do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, a pozostawienie go bez rozpoznania jest jedynie wynikiem nieusunięci przez wnioskodawcę braków. G.R. pismem z dnia 28 lutego 2008 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. w zakresie nierozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] r., nr sprawy [...]. Skarżący zarzucił w/w organowi biurokratyczność i opieszałość w prowadzeniu postępowania objętego przedmiotowym wnioskiem. Jednocześnie skarżący zwrócił się do Sądu z wnioskiem o wyjaśnienie, czy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego i dezaktualizacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. podstawą do ubiegania się o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich stanowić może wydana w tym celu decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. o warunkach zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, a z ostrożności procesowej o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz strony przeciwnej od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ przedstawiając w skrócie stan faktyczny sprawy stwierdził, iż działał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i w jego granicach. W uzasadnieniu podkreślił, iż wymogi formalne dotyczące wniosku o przyznanie płatności na zalesienie określone są przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Zalesienie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 114, póz. 786), w tym § 8 ust. 2 pkt 1 i § 9 ust. 4 pkt 1. Organ wskazał, iż merytoryczne rozpatrzenie wniosku może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy spełnione zostaną wymogi formalne. Natomiast nieuzupełnienie przez wnioskodawcę w terminie braków formalnych wniosku skutkuje zgodnie z treścią art. 64 § 2 kpa pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Na potwierdzenie zajętego stanowiska organ powołał się na utrwaloną linię orzecznictwa, w tym zakresie, przede wszystkim na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 1998 r. (III SA 4842/97) oraz z dnia 23 stycznia 1996 r. (III SA 1473/94). Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnienia wymaga to, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy też zauważyć, iż na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 64 § 2 kpa jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie z ustalonym w orzecznictwie NSA poglądem wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników - wyrok z 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA 1997, nr 3, póz. 114. Tylko zatem, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Przypomnieć należy, iż braki wniosku z art. 64 § 2 k.p.a. muszą być tego rodzaju, że powodują one w konsekwencji bezskuteczność złożonego wniosku, co oznacza, iż wniosek nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji (W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, str. 89). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyjaśniają charakteru prawnego pozostawienia podania bez rozpoznania. W doktrynie i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., nie wymaga wydania ani decyzji, ani postanowienia. Stanowisko, że w sytuacji określonej w art. 64 § 2 k.p.a. organ dokonuje jedynie czynności materialnotechnicznej jest przeważające (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003; A. Wróbel, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005; G. Łaszczyca, Uwaga 10 oraz cytowane w tych komentarzach orzecznictwo [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94 (ONSA 1997, nr 3, póz. 114, glosa aprobująca E. Bojanowskiego OSP 1997 nr 7-8, póz. 136), w wyroku z 3 lutego 1992 r., IV SA 1377/91 (OSP 1993 r., z. 10, póz. 205) z glosą aprobującą J. Zimmerman oraz niepublikowanym wyroku z 25 maja 1999 r., l SA 1495/98, uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00 (OSNAPIUS z 2000 r., nr 19, póz. 702, OSP 2001 r., z. 1 póz. 12 z glosą aprobującą B. Adamiak). W uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00 Sąd Najwyższy podkreślił, że pozostawienie podania bez rozpoznania, także na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku załatwienia tego podania w sposób zgodny z zasadą praworządności. W każdym wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania, przysługuje na ogólnych zasadach skarga na bezczynność organu. Także Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie przyjmował, że wnoszący podanie, które pozostawiono bez rozpoznania, ma możliwość skorzystania ze środków przewidzianych przez prawo dla przeciwdziałania nieterminowemu załatwieniu sprawy. W konsekwencji Sąd ten uznawał, że w przypadku zawiadomienia osoby o pozostawieniu podania bez rozpoznania, służy jej - gdy zarzuca ona organowi naruszenie prawa polegające na nierozpatrzeniu sprawy w ustawowym terminie -skarga na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zatem przy skardze na bezczynność konieczne jest badanie czy pozostawienie podania bez rozpoznania było uzasadnione i dopuszczalne. Innymi słowy Sąd w drodze skargi na bezczynność organu dokonuje - w ramach całego postępowania zainicjowanego wnioskiem - kontroli zgodności z prawem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania w ramach całego. Inne rozumienie tego przepisu powodowałoby w konsekwencji pozbawienie strony uprawnienia do domagania się rozpatrzenia sprawy w przewidzianym terminie. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (§ 4). W niniejszej sprawie skarżący dochował w/w warunków uprawniających do skutecznego złożenia skargi na bezczynność organu. Przechodząc do oceny zasadności skargi w pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesienie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 114, póz. 786), do wniosku o pomoc dołącza się wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczący działek ewidencyjnych, na których położone są grunty przeznaczone do zalesienia, a przypadku braku planu - zaświadczenie potwierdzające przeznaczenie gruntów do zalesienia nie jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. Skarżący do wniosku przedłożył decyzje Wójta Gminy O. z dnia 21 marca 2007r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dotyczące zalesienia działki [...] w Gminie O. obręb G. Przedmiotem oceny organu administracji w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było jedynie to, czy przeznaczenie działek rolnych do zalesienia wskazanych we wniosku przez skarżącego nie jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Aby rozstrzygnąć skargę najpierw należy podać kilka uwag ogólnych na temat studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz na temat charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, iż studium pełni trzy podstawowe funkcje. Przede wszystkim jest aktem polityki przestrzennej gminy i stąd wynika jego funkcja polegająca na określeniu założeń polityki rozwoju przestrzennego gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Drugą istotną funkcją studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest koordynacja ustaleń planów miejscowych. Studium obejmuje cały obszar gminy i zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy jako całości. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego sporządza się dla obszarów części gminy, ale przy ich sporządzaniu obowiązuje zasada zgodności planu ze studium. Studium pełni również funkcję promocyjną, poprzez wskazanie obszarów atrakcyjnych inwestycyjnie lub turystycznie. Informuje mieszkańców, przedsiębiorców i inwestorów zewnętrznych o zamierzeniach władz lokalnych (Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2005 roku, str. 81). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż studium jest zbiorem dyrektyw określających przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego na terenie całej gminy. Studium zatem jako akt o wyższym stopniu ogólności od pozostałych urządzeń planistycznych wykorzystywanych na szczeblu gminnym (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno władzę, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów zagospodarowania i zabudowy. Mimo, jak by się mogło wydawać, oczywistej konieczności zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z treścią studium ustawodawca wyraźnie postanawia, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ma to na celu usunięcie jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie. Postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego, a samo studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego ( art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Studium nie jest też decyzją administracyjną. Studium uwarunkowań wiąże wewnętrznie w gminie organ wykonawczy gminy, przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz jako wytyczna w całokształcie jego działalności, mająca konsekwencje dla zagospodarowania przestrzennego. Radę gminy wiąże zaś studium przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz we wszystkich innych działaniach związanych z realizacją polityki przestrzennej. O ile plan studium ustanawia lokalny porządek planistyczny, o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza o rodzaju ( przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości, itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego. Stanowią raczej szczegółową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Stwierdzić zatem należy, iż decyzja o warunkach zabudowy uściśla, konkretyzuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, że decyzje te powinny być wydawane w oparciu o studium i muszą być z nimi zgodne. Ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm. ) przyjęła zasadę, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ( art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy ). Z przepisu art. 59 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy wynika, iż w razie braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania przestrzennego terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunków zabudowy. Ta ogólna zasada uzupełniona jest przepisem szczególnym art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1001 r. o lasach ( Dz. U. z 2000r. Nr 56, póz. 679 ze zm. ), zgodnie z którym, grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Konsekwencją tego jest przyjęcie stanowiska, że skarżący dołączył do wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie dokument o większym stopniu szczegółowości niźli wymagają tego przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007r. Przedłożona przez skarżącego decyzja o warunkach zabudowy zawiera stwierdzenie, iż została wydana na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy O.. Tymczasem z bezspornych okoliczności sprawy wynika, iż powyższe studium nie przewiduje zalesienia działki skarżącego oznaczonej nr ewidencyjnym 155. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż przedstawionych wyżej okolicznościach brak jest podstaw do zastosowania art. 64 § 2 kpa. Zaistniała sytuacja obligowała organ do szczególnej staranności, bowiem zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organy administracyjne obowiązane są do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków prowadzących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organy obowiązane są rozpatrzeć, tj. uwzględnić wszelkie dowody przeprowadzone w postępowaniu jak i uwzględnić wszelkie okoliczności towarzyszące przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy oraz wiarygodności. W przedmiotowej sprawie organ nie dokonał tych czynności, doprowadzając do sytuacji, w której uznał, że decyzja o warunkach zabudowy w przedmiocie zalesienia działki, stanowiąca konkretyzacje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może zastąpić zaświadczenia potwierdzającego przeznaczenie gruntów do zalesienia, że nie jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, w przedmiotowe sprawie istniałyby podstawy do zastosowania art.64 § 2 kpa, gdyby skarżący, na wezwanie organu, nie przedłożył żadnych dokumentów. Natomiast w sytuacji gdy skarżący przedłożył dokument, który pod względem prawnym ma większą doniosłość w porównaniu z zaświadczeniem ze studium, to organ powinien dokonać merytorycznej oceny przedłożonej decyzji. Pamiętać należy, iż studium nie jest decyzja administracyjną, nie jest adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania, dokonane zostało z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a., co daje podstawy do uznania skargi na bezczynność organu za uzasadnioną. Bezczynność ta polega na nierozpoznaniu merytorycznym sprawy. Zdaniem Sądu, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisach kpa lub innych ustawach, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji. Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a zobowiązał organ do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...]r. o przyznanie pomocy na zalesianie w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku.