II SAB/Go 9/12

Dnia 15 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi A.B. na bezczynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012r. (we wniosku skarżącego data [...].01.2011r.) A.B. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej o udzielenie na podstawie art. 2 ust. 1 i art.10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, póz. 1198, ze zm.) informacji dotyczącej ilości osób, których zdrowie było w sposób oczywisty i bezpośredni zagrożone oraz ilości osób, których życie było w sposób oczywisty i bezpośredni zagrożone w zdarzeniu w dniu [...] stycznia 2012 r., które miało miejsce o godz. 1:02 -1:16 na parkingu przy ul. [...] z udziałem JRG nr [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] stycznia 2012r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej poinformował A.B., że w dniu [...] stycznia 2012r. o godzinie 1:02 na parkingu w [...] miał miejsce pożar - ognisko na parkingu. Po przybyciu na miejsce zdarzenia "stwierdzono" dwie osoby stojące na parkingu przy ognisku w odległości około 20 m od lasu. Jedną z osób biorących udział w zdarzeniu był A.B., a przypuszczalną przyczyną zdarzenia było podpalenie. Dokumentacja działań ratowniczo - gaśniczych, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. , nie jest informacja publiczną. Pismem z dnia [...] stycznia 2012r. A.B. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1, w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 3 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniósł on zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie wskazując, że Komenda Miejska PSP nie posiada ( nie prowadzi ) informacji dotyczących złożonego przez stronę wniosku i udzielił skarżącemu w oparciu o posiadane informacje wyczerpującej odpowiedzi. Ponadto podniósł, że w dniu 30 stycznia 2012 r. wpłynęło do tutejszej Komendy pismo Sądu Rejonowego, Wydział Karny o przesłanie informacji z przedmiotowego zdarzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j-t. Dz. U. z 2012 r., póz. 270) - dalej jako "p.p.s.a." podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W przypadku spraw załatwianych w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. nr 112 póz. 1198, ze zm.), stan zaskarżalnej bezczynności organu powstaje z upływem określonego ustawą terminu załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 1 tej ustawy udostępnienie informacji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W tym samym terminie organ zobligowany jest poinformować wnioskodawcę o okolicznościach określonych w art. 14 ust. 2 ustawy bądź też, w przypadku zaistnienia ku temu przesłanek, wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ustawy. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy kpa. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt l OSK 262/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/06). Kwestią sporną w niniejszej sprawie było to, czy dane dotyczące określenia ilości osób, których zdrowie oraz życie było w sposób oczywisty i bezpośredni zagrożone stanowią informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198, ze zm.). W myśl dyspozycji art. 1 ust. 1 omawianej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, chodzi jednak o informacje publiczne objęte jednolitą definicją, która taki charakter nadaje wszelkim wiadomościom, które zostały wytworzone przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. W piśmiennictwie przyjmuje się, że informacja publiczna to każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, władzach publicznych i podmiotach wykonujących zadania publiczne, danych publicznych np. treść aktów administracyjnych, o majątku publicznym (M. Mucha, Obowiązki administracji publicznej w sferze dostępu do informacji, Wrocław 2002, str. 144). Z kolei T. R. Aleksandrowicz w Komentarzu do ustawy o dostępie do informacji publicznej (Warszawa 2004, str. 74 i nast.) podaje, że informacja publiczna to ogół wytworzonej i przetworzonej informacji władz publicznych lub innych osób w zakresie zadań i majątku publicznego. Informacja nabiera charakteru publicznego poprzez jej odniesienie do publicznego charakteru organów, zadań, mienia lub majątku. Pozwala to na zarysowanie pewnych odrębności od innych płaszczyzn informacyjnych (tak M. Bednarczyk - Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej, Warszawa 2008, str. 85-86). W orzecznictwie natomiast przyjmuje się, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II SAB/Sz 12/10, LexPolonica nr 2376190). Również w wyroku z dnia 10 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt IV SAB/GI 45/09, LexPolonica nr 2080055) orzekł, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy wykonywaniu przewidzianych przez prawo zadań. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. nr 12 póz. 68, ze zm.) powołuje się Państwową Straż Pożarną jako zawodową, umundurowaną i wyposażoną w specjalistyczny sprzęt formację, przeznaczoną do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami. W ust. 2 określono zakres podstawowych zadań Państwowej Straży Pożarnej. Państwowa Straż Pożarna jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższe zadania realizowane są w ramach kompetencji określonych ustawaj mają charakter publiczny. W tym znaczeniu informacja o działalności tej instytucji jest informacją o sprawach publicznych i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Także udział w akcjach ratunkowych ma charakter realizacji zadań publicznych. Tym samym również informacje związane z takim zdarzeniem podlegać powinny udostępnieniu w trybie powołanej ustawy (por. ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej; Dz. U. nr 81 póz. 351, ze zm.). W niniejszej sprawie, w dniu [...] stycznia 2012 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienia informacji publicznej, wystosowując pismo informujące, że żądane przez niego dane nie stanowią informacji publicznej, poza wskazaniem miejsca i godziny zdarzenia oraz ilości osób biorących udział w zdarzeniu. Organ nie był więc zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wniesienie skargi na jego bezczynność było niedopuszczalne. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt sprawy również informacja ze zdarzenia sporządzona w dniu [...].01.2012 r. nie zawiera informacji co do ilości osób, których zdrowie i życie było w sposób oczywisty i bezpośredni zagrożone. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może służyć dokonywaniu przez organ wykładni prawa (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r., l OSK 928/05). Z treści wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. wynika, że nie zawiera on żądania udzielenia informacji publicznej, bowiem podane przez skarżącego informacje dotyczyły zastosowania prawa w konkretnym przypadku. Innymi słowy, skarżący zwrócił się z wnioskiem o udzielenie interpretacji prawnej odnoszącej się do oceny zdarzenia celem określenia, czy zdrowie i życie osób było w sposób oczywisty i bezpośredni zagrożone, co władnym jest uczynić organ jakim jest sąd powszechny czy też prokurator w prowadzonych postępowaniach. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ jest zobowiązany do udzielenia informacji, ale tylko takiej, która znajduje się w jego posiadaniu i której używa do zrealizowania powierzonych prawem działań. Nie mają natomiast charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej tj. żądanie wyjaśnienia oceny zagrożenia zdrowia oraz życia osób Tym samym na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się dokonywania przez organ wykładni prawa czy wytworzenia informacji w sprawie indywidualnej. Informacja publiczna odnosi się jednak przede wszystkim do faktów. Bliższa analiza art. 6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Sądy administracyjne są powołane do kontroli zgodności z prawem działań czy bezczynności w zakresie dostępu do informacji publicznej, lecz tylko wówczas, gdy rzeczywiście poddana ich kognicji kwestia do tej materii należy. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odnosi się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje zatem prawo żądania udzielenia informacji publicznej o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. W sytuacji natomiast, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. W tym stanie rzeczy skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ).