II SAB/Go 92/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi C spółki z o.o. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do rozpoznania wniosku strony skarżącej C spółki z o.o. z dnia [...]r., II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz strony skarżącej C spółki z o.o. kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. C spółka z o.o. wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Strona skarżąca wniosła o: - zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, - stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000,00 zł, - zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., doręczonym organowi 21 czerwca 2016 r., zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na jej adres mailowy informacji o kwotach przeznaczonych w latach 2015 i 2016 na szkolenia pracowników samorządowych oraz tematyki prowadzonych szkoleń. Do dnia wniesienia skargi nie udostępniono żądanej informacji. Organ również nie podjął żadnych innych czynności przewidzianych przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U z 2015 r. poz. 2058 – określanej dalej jako u.d.i.p.), tj. w szczególności nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) ani też nie powiadomił o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zdaniem skarżącego bezczynność organu należy uznać również za zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem nie tylko dopuścił się bezczynności przekraczając dopuszczalne przez u.d.i.p. terminy, ale także nie zastosował żadnego z trybów wskazanych w ustawie dla załatwienia sprawy. Przekroczenie obowiązków organu uznać należy tym samym za niezaprzeczalne i znaczne. Odnosząc się natomiast do zasądzenia od organu kwoty 1.000 zł, strona skarżąca wskazała, że ma ona jedynie charakter prewencyjny i ma na celu ograniczenie podejmowania w przyszłości przez organ działań godzących w konstytucyjnie chronione wartości. Do skargi dołączono odpisy wniosku z dnia [...] czerwca 2016r., potwierdzenia nadania przesyłki w UP z dnia 17 czerwca 2016 r. i wydruk z systemu "Śledzenie przesyłek – tracking" dotyczący tej przesyłki (k. 5-7). 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że dopiero ze skargi pozyskał informacje o wniosku o udostępnienie informacji, a informacja została w terminie udzielona w pełnym zakresie. Wskazał, że w rejestrze korespondencji prowadzonym w Urzędzie Gminy nie odnotowano wpływu pisma od skarżącej spółki, na dowód czego dołączono do odpowiedzi na skargę kopię odpowiedzi na wniosek, kserokopie z kart księgi korespondencji oraz pisemne oświadczenie pracownika urzędu odbierającego pocztę (k. 15-30). 3. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej spółki w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. (k. 37-38) oświadczył, że uwzględniając fakt, że organ po wniesieniu skargi udostępnił żądaną informację wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji, a w pozostałym zakresie podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze. Wskazał, że nie dysponuje wiedzą na temat obiegu korespondencji w Urzędzie Gminy jednak z dokumentów posiadanych przez stronę skarżąca wynika, że przesyłka dotarła do urzędu organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.- określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a. ). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). 5. Tryb i zasady rozpoznawania wniosków o udostępnienie informacji publicznej określa u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. W sprawie obie przesłanki nie budzą wątpliwości i nie wymagają rozważenia tym bardziej, że żądana informacja została udzielona. Istotne, w świetle zmodyfikowanego żądania skargi jest to, czy organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). 6. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sporne było jedynie to czy wniosek został załatwiony w terminie, przy czym chodzi tu nie o charakter czy rodzaj informacji, lecz fakt dostarczenia przez pocztę wniosku do adresata. Ustalenie daty wpływu wniosku do organu warunkuje kwestię stanu bezczynności. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma charakter stricte faktyczny i wymagający przeprowadzenia postępowania dowodowego i oceny dowodów. Specyfiką stanu sprawy jest to, że dowody w tym zakresie zostały przedstawione na etapie postępowania sądowego, które, jak wiadomo, nie jest postępowaniem rozpoznawczym tylko kontrolnym. Taki stan sprawy aktualizuje pytanie o spójność obowiązującego modelu kontroli sądowoadministracyjnej z silnie odformalizowanym trybem postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Mając na względzie ograniczone kompetencje rozpoznawcze (dowodowe) sądu administracyjnego (por. art. 133 § 1 i 106 § 3 p.p.s.a.) rozstrzygnięcie faktyczne bazuje na dokumentach przedstawionych przez strony. Przy ich ocenie, dokonanej w ramach zasady swobodnej oceny dowodów (art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.) Sąd wziął pod uwagę, że dokumenty przedstawione przez stronę skarżąca mają charakter dokumentów urzędowych pochodzących od podmiotu trzeciego czyli niosących większy stopień prawdopodobieństwa zawartej w nich informacji, niż dokumenty wewnętrzne strony sporu – wytworzone w Urzędzie Gminy. Dokumenty pocztowe wskazują, że przesyłka została nadana w dniu 17 czerwca 2016 r. i została doręczona (odebrana w placówce pocztowej w [...]) w dniu 21 czerwca 2016 r. (wtorek), o godzinie 10.59. 7. Podkreślić również należy, że w przeciwieństwie do postępowania administracyjnego czy postępowania o udzielenie informacji publicznej – postępowanie przed sadem administracyjnym ma charakter kontradyktoryjny. Organ miał możliwość złożenia przeciwdowodu, czy weryfikacji dokumentów pocztowych dołączonych do skargi. Z odpowiedzi na skargę nie wynika jednak by podjął próbę wyjaśnienia sprzeczności dokumentów i ustalenia tego z operatorem pocztowym. Z tych względów sąd przyjął, że wniosek został doręczony w dniu 21 czerwca 2016 r., a jego niezrealizowanie w terminie art. 13 ust. 1 u.d.i.p obciąża organ. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą mieć natomiast znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. Skoro organ po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej spółki postępowanie sądowe w części dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej spółki z dnia [...] czerwca 2016 r. 8. Zgodnie z utrwalonymi poglądami udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi. W związku z powyższym Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty, pozostający w wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Okoliczności sprawy, nawet uznając zawinienie organu nie pozawalają stwierdzić, że doszło w niej do rażącego naruszenia prawa. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w tym przyznania żądanej przez stronę sumy pieniężnej. Wskazany środek ma charakter fakultatywny, a wątpliwości co do doręczenia informacji i postawy organu, który udostępnił informację publiczną zastosowanie wobec organu dolegliwości pieniężnej nie jest zupełnie uzasadnione. Z tych względów Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie (pkt III wyroku). 9. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego (w łącznej wysokości 237 zł) zaliczono wpis od skargi - 100 zł (ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.), opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 120 zł (odpowiadające wysokości 1/4 stawki minimalnej, określonej w § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U z 2015 r., poz. 1804). Sąd uznał, że w sprawie występują okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie normy art. 206 p.p.s.a. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Sąd wziął tu pod uwagę i specyficzny kontekst sporu w sprawie oraz to, że niniejsza skarga jest jedną z kilkunastu takich samych treściowo skarg, złożonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W związku z tym nakład pracy pełnomocnika, związany z prowadzeniem niniejszej sprawy należy ocenić jako minimalny, co uzasadnia zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w adekwatnej do tego wysokości, tj. ¼ stawki minimalnej stawki.