II SO/Go 1/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy z wniosku S.B. w przedmiocie wymierzenia Rzecznikowi Dyscyplinarnemu przy Urzędzie Skarbowym grzywny za nieprzekazanie sądowi przez wskazany organ odpowiedzi na skargę postanawia oddalić wniosek. S.B., pismem procesowym z dnia [...] grudnia 2014 r., złożonym w sprawie z jej skargi na bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego przy Urzędzie Skarbowym w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, rozpoznawanej pod sygnaturą II SAB/Go 142/14, wniosła o wymierzenie temu organowi grzywny za nieprzekazanie sądowi administracyjnemu odpowiedzi na skargę. Zawarte w tym piśmie żądanie strony wyłączone zostało do odrębnego rozpoznania jako wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 ppsa. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. S.B. zwróciła się do Rzecznika Dyscyplinarnego przy Urzędzie Skarbowym o udostępnienie informacji publicznej przez podanie: 1. ilu pracowników urzędu jest objętych wnioskami o wszczęcie postępowań dyscyplinarnych, jakie są numery rozpatrywanych spraw, w jakim terminie Rzecznik Dyscyplinarny rozpoczął rozpatrywanie wniosków, 2. jakiego rodzaju sprawy podatkowej dotyczą zarzuty podniesione we wnioskach o wszczęcie postępowań dyscyplinarnych tj. czy postępowania wyjaśniającego, kontroli podatkowej, czy postępowania podatkowego, jaki jest numer tej sprawy, 3. jaki jest stan spraw rozpatrywanych przez Rzecznika Dyscyplinarnego na dzień wydania wnioskowanej informacji ? W odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia [...] października 2014r. Naczelnik Urzędu Skarbowego poinformował wnioskodawczynię, iż z uwagi na braki formalne wniosku z dnia [...] września 2014 r., który złożony został za pośrednictwem faksu i nie zawierał podpisu wnioskodawcy, załatwienie sprawy nie jest możliwe. Naczelnik pouczył wnioskodawczynię, iż stosowanie do treści przepisu art. 63 § 3 Kpa, podanie winno być podpisane przez wnoszącego, ale dodał, iż po uzupełnieniu braków strona może zwrócić się ponownie ze stosownym wnioskiem. Ponadto Naczelnik poinformował, iż w odniesieniu do kwestii związanej z toczącym się postępowaniem dyscyplinarnym udzielił już informacji oraz wydał w dniu [...] września 2014 r. decyzję administracyjną, która aktualnie jest na etapie rozpatrywania odwołania złożonego przez wnioskodawczynię. Pismem z dnia [...] października 2014r. S.B. wniosła, za pośrednictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego przy Urzędzie Skarbowym w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, składając ją za pośrednictwem wskazanego podmiotu. Skarga [...] października 2014 r. wpłynęła do Urzędu Skarbowego. W dniu 20 listopada 2014 r. skarga ta wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., przekazana przez Naczelnika Urzędu Skarbowego wraz z odpowiedzią na nią ( pismo z dnia [...] listopada 2014 r. ), udzieloną przez Naczelnika i aktami administracyjnymi sprawy. Powołanym na wstępie pismem procesowym z dnia [...] grudnia 2014 r. S.B. – wykonując zobowiązanie sądu w sprawie II SAB/Go 142/14 - zakwestionowała prowadzenie sprawy z jej wniosku z dnia [...] września 2014 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Zaznaczyła, iż za organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w przedmiotowej sprawie uważa Rzecznika Dyscyplinarnego przy Urzędzie Skarbowym, gdyż do tego właśnie organu skierowany został przez nią wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem skarżącej, Rzecznik Dyscyplinarny jest niezależnym organem dyscyplinarnym, który pełni funkcję quasi oskarżyciela badającego, czy w sprawie przez niego prowadzonej zachodzą przesłanki do skierowania wniosku do komisji dyscyplinarnej o ukaranie, a przed tą komisją reprezentującego interes publiczny. W ocenie skarżącej odpowiedź na skargę winna zatem zostać udzielona przez właściwy organ tj. Rzecznika Dyscyplinarnego. Ponadto skarżąca podtrzymała skargę na bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego przy Urzędzie Skarbowym informując, iż nadal organ ten nie udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia [...] września 2014 r. W wyniku wezwania Sądu skierowanego do Rzecznika Dyscyplinarnego przy Urzędzie Skarbowym, podmiot ten pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. udzielił odpowiedzi na skargę wnosząc o umorzenie postępowania w związku z udzieleniem informacji wnioskowanej przez skarżącą ewentualnie o oddalenie skargi lub jej odrzucenie. Rzecznik Dyscyplinarny podtrzymał stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego zawarte w odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2014 r., wywodząc, iż nie jest on ani organem mogącym występować w charakterze strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też nie może być podmiotem udzielającym informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołał się w tym zakresie na normy art. 125 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej ( Dz. U. z 2014 r., poz. 1111 ze zm. – powoływanej jako: ustawa o sc) oraz w § 8 oraz §§ 10-12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2009 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w służbie cywilnej (Dz. U. z 2009 r., Nr 60, poz. 493 ze zm. – określanego dalej jako: rozporządzenie ) regulujące status prawny rzecznika dyscyplinarnego. Wywodził , iż w ich świetle nie jest on podmiotem, powołanym do wydawania jakichkolwiek samodzielnych rozstrzygnięć, gdyż nie posiada uprawnień decyzyjnych o władczym charakterze. W odróżnieniu od innych instytucji rzeczników dyscyplinarnych, powołanych w ustawach o samorządach zawodowych, czy też innych ustawach - rzecznik dyscyplinarny urzędu skarbowego nie jest ani podmiotem ani organem, samodzielnie prowadzącym oraz kończącym postępowanie określonymi rozstrzygnięciami. Tym samym w ocenie Rzecznika nie jest organem lub podmiotem wymienionym w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. skarga S.B. złożona w sprawie II SAB/Go 142/12 została oddalona. W dniu 25 lutego 2015 r. wpłynęła do WSA w Gorzowie Wlkp. odpowiedź Rzecznika Dyscyplinarnego przy Urzędzie Skarbowym, na wniosek o ukaranie go grzywną za nieprzekazanie sądowi odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2014 r. Rzecznik wniósł o umorzenie postępowania w związku z przekazaniem Sądowi odpowiedzi na skargę przez właściwy organ tj. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego pismem z dnia [...] listopada 2014 r., ewentualnie o oddalenie wniosku lub jego odrzucenie. Powielając wywody zawarte w odpowiedzi na skargę udzielonej w sprawie II SAB/Go 142/14 wywodził, że skoro nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej to nie był zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej jako: ppsa ) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia(art. 54 § 2 ppsa). W odniesieniu do spraw dotyczących informacji publicznej stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 782, powoływanej jako ustawa o dip ) przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy do sądu następuje w terminie 15 dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa, stosownie do art. 55 § 1 ppsa sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art.154 § 6 ppsa, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z art. 55 § 1 ppsa grzywnę o jakiej mowa w tym przepisie można wymierzyć organowi, tj. podmiotowi który realizuje zadania publiczne w jednej z form określonych w art. 3 ppsa. Podmiot ten staje się organem administracji publicznej w rozumieniu omawianej ustawy. Trzeba przy tym zważyć, że jeżeli przedmiotem sprawy, której dotyczy skarga jest bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej, a więc sprawa podlegająca specyficznej regulacji ustawy o dip, to podmiotami zobowiązanymi według jej przepisów są podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy o dip. Unormowania w tej materii korespondują z regulacją o nałożeniu grzywny na organ, który w terminie nie przekazał skargi do sądu administracyjnego. W kontekście okoliczności sprawy zaakcentować należy, że to strona jest odpowiedzialna za prawidłowe oznaczenie podmiotu, którego zbadania bezczynności się domaga. W przedmiotowej sprawie zarówno skarga na bezczynność jak i wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie sądowi odpowiedzi na skargę zostały skierowane do Rzecznika Dyscyplinarnego przy Urzędzie Skarbowym zatem wyłącznie w odniesieniu do tego podmiotu należałoby ustalić, czy pozostawał on zobowiązany do przekazania sądowi administracyjnemu skargi S.B. z dnia [...] września 2014 r. na bezczynność wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Rozważeniu podlegała zatem kwestia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji publicznej czyli Rzecznik Dyscyplinarny jest podmiotem właściwym w sprawie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W świetle poglądów orzecznictwa uznać należy, że informacje związane z prowadzonymi postępowaniami dyscyplinarnymi przeciwko pracownikom urzędów skarbowych, jak również poprzedzającymi te postępowania postępowaniami wyjaśniającymi mają charakter informacji publicznej, zwłaszcza – jak w niniejszej sprawie - postępowanie wyjaśniające związane jest z podejrzeniem popełnienia przewinień dyscyplinarnych przez członków korpusu służy cywilnej, którzy są osobami pełniącymi funkcje publiczne, wykonującymi zadania publiczne. Są bowiem funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego w zw. z art. 104 ustawy o sc ( vide: wyroki NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. I OSK 2449/12 i I OSK 2450/12 baa orzeczeń nsa.gov.pl). Postępowania te mają charakter mieszany publiczno – pracowniczy, zawierają bowiem w sobie pierwiastek służbowy (publiczny) oraz pracowniczy (zobowiązaniowy). Stąd informacjom związanym z publicznoprawną sferą postępowania dyscyplinarnego należy przypisać walor informacji publicznych ( vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 502/12 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Dlatego też od strony przedmiotowej niewątpliwie żądane przez skarżącą informacje w sprawie II SAB/Go 142/14 miały charakter informacji publicznej. Rozważeniu podlegała natomiast kwestia, czy podmiot, do którego S.B. skierowała wniosek o udzielenie informacji tj. rzecznik dyscyplinarny pozostawał podmiotem właściwym w sprawie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Rozwiązania tego problemu poszukiwać należy na gruncie ustawy o sc i powoływanego rozporządzenia, które normują status i pozycję rzecznika dyscyplinarnego. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o sc, rzecznika dyscyplinarnego urzędu powołuje dyrektor generalny urzędu spośród podległych mu członków korpusu służby cywilnej. W myśl art. 125 ust. 1 ustawy rzecznik dyscyplinarny wszczyna postępowanie wyjaśniające na polecenie osób, które go powołały i informuje je o dokonanych ustaleniach. Natomiast stosownie do art. 125 ust. 2 ustawy o sc rzecznik dyscyplinarny postanawia o przekazaniu komisji dyscyplinarnej wniosku o wszczęcie postępowania albo za zgodą osób, które go powołały o umorzeniu postępowania wyjaśniającego. Powyższe ramowe unormowania dotyczące określenia statusu rzecznika dyscyplinarnego zostały sprecyzowane i skonkretyzowane przez przepisy wspomnianego rozporządzenia ( w szczególności §§ 8, 10, 11, 12, 14 ust. 3 i 5, 20 ust. 1, 27) oraz w art. 126 ust. 1,6,7 , art. 127 ust. 2 ustawy, które wyposażają ten podmiot w różnorakie kompetencje odnoszące się do przebiegu postępowania. Niektóre z nich w szczególności dotyczące sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, przeprowadzania czynności procesowych, dowodowych koniecznych dla wyjaśnienia sprawy, w tym również czynności przed komisją dyscyplinarną i składania środków odwoławczych mają względnie autonomiczny charakter, gdyż rzecznik działa tu samodzielnie. Jednakże w węzłowych kwestiach takich jak zainicjowanie postępowania wyjaśniającego oraz jego umorzenie uzależnione jest od organu, który powołał rzecznika. Z dokonanego zestawienia wynika, że rzecznik dyscyplinarny jest podmiotem uprawnionym do podejmowania i przeprowadzania określonych czynności procesowych w postępowaniu wyjaśniającym i dyscyplinarnym. Mogą to jednak być wyłącznie czynności mieszczące się w ramach przedmiotu prowadzonego postępowania dyscyplinarnego, mieszczące się w jego celu i skierowane do jego uczestników. Powyższe rozważania pozwalają stwierdzić, że rzecznik dyscyplinarny, powołany na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o sc może podejmować określone czynności procesowe wyłącznie w sprawach objętych stosunkami wytyczonymi ramami postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego, na użytek tego postępowania i tylko wobec podmiotów uczestniczących w różnych rolach w postępowaniu. Rzecznik dyscyplinarny nie został natomiast wyposażony w atrybuty samodzielności, które pozwalałyby mu we własnym imieniu, w przypisanej formie występować na zewnątrz z informacjami w sprawach objętych stosunkami wytyczonymi ramami postępowania dyscyplinarnego, w tym zwłaszcza ferować we własnym imieniu w tych sprawach decyzje lub inne akty albo czynności administracyjne. W związku z tym skierowany do rzecznika dyscyplinarnego przez podmiot nie będący stroną postępowania wniosek o udostępnienie informacji o prowadzonych postępowaniach przez tego rzecznika, nie dotyczy aktów lub czynności podejmowanych na użytek tego postępowania i odnoszących się do jego celu, lecz inicjuje samodzielną w stosunku do postępowania dyscyplinarnego sprawę administracyjną związaną z dostępem do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dip obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne, organy władzy publicznej oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, państwowe lub samorządowe osoby prawne albo inne państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne bądź inne jednostki, które gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji, reprezentatywne organizacje związkowe i organizacje pracodawców. Wprawdzie wyliczenie to nie ma wyczerpującego charakteru, jednak przyjęty, przykładowy zestaw wskazuje na intencje ustawodawcy dotyczące określenia kategorii podmiotów objętych rozważanym obowiązkiem. Są to organy władzy publicznej, organy samorządów i podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Rzecznik dyscyplinarny powołany na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o sc nie zalicza się do żadnej z kategorii podmiotów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dip. Podmiotem obowiązanym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wytworzonej przez rzecznika dyscyplinarnego w związku z realizowanymi przez niego zadaniami publicznymi pozostawał Naczelnik Urzędu Skarbowego jako organ władzy publicznej realizujący zadania administracji rządowej i dysponujący uprawnieniami pozwalającymi mu we własnym imieniu, w przypisanej formie występować na zewnątrz, w tym zwłaszcza ferować w tych sprawach decyzje lub inne akty albo czynności administracyjne. W konsekwencji też Rzecznik Dyscyplinarny przy Urzędzie Skarbowym nie był obowiązany do realizacji obowiązków o jakich mowa w art. 54 § 2 ppsa, w tym do przekazania w obowiązującym terminie odpowiedzi na skargę S.B. z dnia [...] września 2014 r. Z powołanych przyczyn jej wniosek o wymierzenie grzywny podlegał oddaleniu.