II SO/Go 1/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek ( spr.) Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. wniosku J.K. w przedmiocie wymierzenia grzywny Prezesowi Zakładu [...] Spółka z o.o. za nieprzekazanie skargi do sądu postanawia: oddalić wniosek. 1. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. (data wpływu do Sądu – 2 stycznia 2017 r.) J.K. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z wnioskiem o wymierzenie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Prezesowi Zakładu [...] sp. z o.o. grzywny za nieprzekazanie do Sądu skargi z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wniosku J.K. wskazał, iż w dniu 18 lipca 2016 r. złożył do Prezesa Zakładu [...] sp. z o.o. o wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej 1. wynagrodzenia zarządu spółki w rozbiciu na poszczególnych członków w latach 2010-2016, 2. wysokości przyznanych nagród w rozbiciu na poszczególnych członków w latach 2010-2016, 3. wynagrodzenia Rady Nadzorczej spółki w rozbiciu na poszczególnych członków w latach 2010-2016, 4. wysokości przyznanych nagród Radzie Nadzorczej spółki w rozbiciu na poszczególnych członków w latach 2010-2016, 5. wysokości nagród przyznanych pracownikom spółki w tatach 2010-16, 6. sprawozdań finansowych spółki – (sprawozdanie zarządu z działalności spółki, bilans, rachunek, zysków i strat jak również uchwał dotyczących podziału zysków) za lata 2010-2016. Następnie, jak podał wnioskodawca, w dniu 12 sierpnia 2016 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. za pośrednictwem organu. Jednakże skarga wbrew wymogowi określonemu w treści art. 54 § 2 p.p.s.a. nie została przekazana przez organ Sądowi, co uzasadnia zdaniem wnioskodawcy wymierzenie organowi grzywny. Na poparcie swojego stanowiska wnioskodawca przywołał dodatkowo orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi. 2. W odpowiedzi na wniosek Prezes Zakładu [...] sp. z o.o. wniósł o jego oddalenie wskazując, iż udzielenie odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lipca 2016 r. wymagało odpowiednio dużego czasu z uwagi na konieczność przetworzenia dużej liczby dokumentów i dokonania analizy z punktu widzenia ochrony dóbr osobistych pracowników. Wyjaśnił, iż nie ma wyodrębnionego stanowiska pracy do zajmowania się niewystępującymi wcześniej sprawami o udostępnienie informacji publicznej, gdyż głównym zadaniem spółki jest zapewnienie dostawy wody i odbiór nieczystości płynnych. Zwrócił uwagę, iż w czasie kiedy złożony został wniosek o udostępnienie informacji publicznej wielu pracowników przebywało na urlopach wypoczynkowych. Złożoną w dniu 12 sierpnia 2016 r. skargę J.K. na bezczynność potraktował jako otrzymaną do wiadomości, zakładając że skarga zgodnie z nagłówkiem przesłana została bezpośrednio do Sądu. zaakcentował, iż była to pierwsza taka sprawa i nie miał doświadczenia w tego typu sprawach. Prezes podkreślał, iż odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej udzielona została wnioskodawcy w dniu 17 sierpnia 2016 r., uznając za niedopatrzenie niepowiadomienie J.K. o powodach opóźnienia i o terminie w jakim informacja zostanie udostępniona. Organ dodał, iż jako podmiot niedoświadczony był przekonany, iż udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem zakończyło sprawę. Wnosząc o odstąpienie od wymierzenia grzywny wskazał przede wszystkim na fakultatywność i brak automatyzmy przy jej stosowaniu, dodatkowo podkreślając fakt udzielenia żądanej przez stronę informacji w możliwie szybkim dla organu terminie. Jako argument przemawiający za odstąpieniem od wymierzenia grzywny organ wskazał w tych okolicznościach sprawy na wyrażoną w Konstytucji RP i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasadę proporcjonalności. 3. Wraz z odpowiedzią na wniosek organ przesłał oryginał skargi J.K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. na bezczynność Prezesa Zakładu [...] sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, która została zarejestrowana pod sygnaturą II SAB/Go 7/17 (termin rozprawy w w/w sprawie wyznaczony został na dzień 26 kwietnia 2017 r.). 4. Na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. Prezes spółki podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawione w odpowiedzi na wniosek. Prezes podał, iż spółka jest spółką komunalną i jej jedynym udziałowcem jest Gmina. Ponadto poinformował, iż wniosek J.K. o udostępnienie informacji jest pierwszym złożonym w tym trybie do spółki i pozostawał w przekonaniu, że jego załatwienie uczyniło skargę bezprzedmiotową. Dodatkowo Prezes wyjaśnił, iż w okresie kiedy wpłynął przedmiotowy wniosek i skarga spółka była zaabsorbowana przygotowywaniem dokumentacji związanej z przyznaniem 68 milionów dotacji z funduszu ochrony środowiska. Prezes zwrócił przy tym uwagę na fakt złożenia przez J.K. wniosku o wymierzenie grzywny 5 miesięcy po otrzymaniu odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, której treści i zakresu nie kwestionował. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Wniosek J.K. o wymierzenie Prezesowi Zakładu [...] sp. z o.o. grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej podlegał oddaleniu. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; powoływanej jako: p.p.s.a.) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Termin ten w przypadku spraw dotyczących udostępnienia informacji publicznej (jak w niniejszej sprawie), stosownie do treści art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, dalej jako u.d.i.p.), ulega skróceniu do 15 dni od dnia wniesienia skargi. W razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd, na wniosek skarżącego, może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art.154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. 6. Wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi wszczyna, zgodnie z treścią art. 63 p.p.s.a., odrębne postępowanie przed sądem administracyjnym, jednocześnie jednak należy wziąć pod uwagę, iż wniosek ten nie ma charakteru samodzielnego środka ochrony prawnej, ale jest ściśle związany ze skargą skierowaną do sądu i jego merytoryczne rozpoznanie uzależnione jest od tego czy skarga, której dotyczy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, tzn. czy sąd administracyjny jest właściwy rzeczowo do jej rozpoznania. Mając na uwadze, iż w rozpoznawanej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi dotyczy skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, która objęta jest w myśl art. 3 § 2 ust. 8 p.p.s.a. kognicją sądów administracyjnych, Sąd uznał, iż także wniosek o wymierzenie grzywny za jej nieprzekazanie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Podkreślić należy, iż grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. wymierzona może zostać wyłącznie w stosunku do organu, na którym ciążył obowiązek przekazania do sądu skargi wniesionej za jego pośrednictwem i który jej nie przekazał w ustawowym terminie. Przy czym organ w takiej sytuacji nie musi stanowić organu w znaczeniu ustrojowym, ale także w sensie funkcjonalnym, poprzez nałożenie na niego przepisami prawa administracyjnego określonych kompetencji. Za prawidłowe oznaczenie podmiotu, którego dotyczy wniosek o wymierzenie grzywny odpowiedzialny jest wnioskodawca i określenie organu jest w tym zakresie dla Sądu wiążące. 7. W przedmiotowej sprawie J.K. jako organ, któremu wymierzona miała zostać grzywna sprecyzował Prezesa Zakładu [...] sp. z o.o., przy czym także skarga na bezczynność z dnia [...] sierpnia 2016 r. dotyczy Prezesa spółki i do niego skierowany został przez J.K. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Należało zatem poddać analizie czy na wskazanym przez wnioskodawcę organie tj. Prezesie spółki ciążył obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a, bowiem stanowi to przesłankę niezbędną przy rozstrzyganiu w przedmiocie wymierzenia grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Zakład [...] sp. z o.o., reprezentowana przez Prezesa spółki, to osoba prawna powołana przez miasto (samorządowa osoba prawna), która realizuje zadania własne gminy nałożone w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139 ze zm.), polegające na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 określa podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Są nimi będące w posiadaniu informacji: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (ust. 1 art. 4), 6) organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (ust. 2 art. 4). Zatem Prezes jako podmiot reprezentujący samorządową osobę prawną, wykonującą zadania publiczne, będącą dysponentem informacji objętej wnioskiem z dnia 18 lipca 2016 r., zalicza się do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji. W świetle powyższych rozważań nie ulega zatem wątpliwości, iż Prezes spółki stanowi organ, w znaczeniu funkcjonalnym, obowiązany na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. do przekazania złożonej za jego pośrednictwem skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej, a w konsekwencji organ, któremu może zostać wymierzona grzywna w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. 8. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny wskazać należy na charakter i podstawy stosowania tego środka prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że grzywna, o której mowa, ma charakter mieszany: dyscyplinująco–restrykcyjno–prewencyjny. Jest to środek, którego zastosowanie przez sąd ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy do sądu. Orzeczenie sądu wydane na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy. Użyty w § 1 art. 55 p.p.s.a. zwrot "może orzec" wskazuje, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest pozostawione uznaniu sądu (por. postanowienia NSA: z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OZ 841/11 oraz z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OZ 207/11). Wymierzenie grzywny jest bowiem elementem władzy dyskrecjonalnej sądu, co oznacza, że w sytuacji, gdy skarga nie została przekazana przez organ w określonym w przepisie terminie, sąd ma wybór pomiędzy wymierzeniem grzywny ( i określeniem jej wysokości) a odstąpieniem od jej wymierzenia. Odpowiedzialność organu wynikająca z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest odpowiedzialnością rodzącą się w sposób automatyczny, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Jeżeli sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny będzie jak najbardziej zasadne w górnej granicy wymiaru. W konsekwencji należy przyjąć, że od zasady, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie dopuszczalne są wyjątki (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OZ 274/09). 9. Na fakultatywność orzekania grzywny przez sądy administracyjne zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (ONSA/WSA 2010/1/2), gdzie stwierdził, że obecna konstrukcja ustawowa jest w tej mierze elastyczna i dobrze dopasowana do zmiennych realiów praktyki. Sądy orzekają bowiem wysoką grzywnę, gdy uchybienie terminu było rażące, oddalają zaś wniosek, gdy niezachowanie terminu było usprawiedliwione okolicznościami konkretnej sprawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1230/13, z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt I OZ 344/11 oraz z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OZ 841/11). 10. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowego postępowania, dotyczącego wyłącznie prawidłowości wykonania przez organ ustawowych obowiązków związanych ze skargą na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz możliwości zastosowania sankcji przewidzianej za ewentualne niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych obowiązków, stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości uchybienie przez organ obowiązkowi, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Skarga J.K. na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej wpłynęła do organu w dniu 12 sierpnia 2016 r. Oznacza to, że piętnastodniowy termin do jej przekazania wraz z odpowiedzią oraz aktami administracyjnymi upływał z dniem 29 sierpnia 2016 r. Organ jednak przesłał tę skargę do tutejszego Sądu wraz z wymaganą dokumentacją dopiero w dniu 24 stycznia 2017 r. (data stempla pocztowego zamieszczona na kopercie przesyłki). Powyższe nie było przez strony kwestionowane. Dodać należy, iż fakt przekazania przez organ skargi wraz z niezbędnymi dokumentami, jak w przedmiotowej sprawie, nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym (por. uchwała NSA w składzie 7 sędziów z dnia 3 listopada 2009r., sygn. akt II GPS 3/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 11. Mimo niebudzącego w przedmiotowej sprawie uchybienia przez organ – Prezesa spółki, określonemu w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. terminowi do przekazania Sądowi skargi J.K. na bezczynność, Sąd uznał wymierzenie grzywny organowi za nieuzasadnione. Rozstrzygając w tym zakresie Sąd wziął pod uwagę przed wszystkim wyjaśnienia i okoliczności przedstawione przez organ w odpowiedzi na wniosek i na rozprawie. Po pierwsze jako okoliczność usprawiedliwiającą przekazanie przez organ skargi J.K. po upływie ustawowego terminu Sąd uznał specyfikę organu, który nie działa jako organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, a organ w znaczeniu funkcjonalnym. Spółką gminna, którą reprezentuje Prezes stanowi podmiot, którego zasadniczym celem funkcjonowania jest realizacja zadania własne gminy nałożonego w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, polegającego na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przy wykonywaniu tego rodzaju obowiązków niewątpliwie organ oraz zatrudnieniu w spółce pracownicy nie mają do czynienia z procedurą administracyjną i sądowoadministracyjną. Dodatkowo Sądowi z urzędu znany jest także fakt, iż spółka nie występowała dotąd w charakterze zaskarżonego organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co uwiarygadnia twierdzenie organu, iż nie wiedział on o obowiązku przekazania do sądu wniesionej za jego pośrednictwem. W tych okolicznościach, przy braku jakiegokolwiek doświadczenia w zakresie postępowania sądowoadministracyjnego, w ocenie Sądu organ w istocie mógł pozostawać w przekonaniu ( dodatkowo zważywszy na jej treść co do określenia sposobu jej skierowania - wprost do sądu ), iż skarga złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. stanowi tylko odpis złożony do organu do wiadomości i że właściwa skarga złożona została przez stronę bezpośrednio do Sądu. 12. Za okoliczność uzasadniającą oddalenie wniosku Sąd uznał także sposób zachowania się organu po złożeniu skargi na jego bezczynność. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej po pięciu dniach od otrzymania skargi na bezczynność, przy czym pierwsze trzy dni były dniami wolnymi od pracy. Otrzymana przez wnioskodawcę odpowiedź na wniosek nie była przy tym przez stronę kwestionowana. W takiej sytuacji za usprawiedliwione uznać można przekonanie organu o zaspokojeniu żądań wnioskodawcy i zakończeniu sprawy. Z kolei zaraz po doręczeniu organowi odpisu wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi organ bez zbędnej zwłoki przesłał Sądowi przedmiotową skargę wraz z odpowiedzią na wniosek i odpowiedzią na skargę. Powyższe wskazuje, iż organ nie uchylał się od wykonania ciążących na nim obowiązków ani w sposób celowy, ani uporczywy. Ponadto zauważyć należy, iż wniosek o wymierzenie grzywny został złożony w sprawie cztery miesiące po udzieleniu przez organ odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji. W tej sytuacji Sąd wziął pod uwagę, iż zasadniczym celem grzywny za nieprzekazanie skargi (jako czynności wtórnej, pomocniczej w stosunku do złożenia samej skargi na bezczynność), podobnie jak skargi na bezczynność organu, jest zmobilizowanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i doprowadzenie do udostępnienia tejże informacji. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ udostępnił informację publiczną zaraz po otrzymaniu skargi, a wniosek o wymierzenie grzywny złożony został znacząco po zaspokojeniu wnioskodawcy. 13. W ocenie Sądu przytoczone powyżej okoliczności, przy fakultatywności stosowania grzywny za nieprzekazanie skargi, uzasadniają odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie skargi J.K. do Sądu w ustawowym terminie. Zdaniem Sądu wymierzenie grzywny organowi w przedmiotowej sprawie nie spełniłoby celu, dla którego instytucja ta została powołana. Z uwagi bowiem na postawę organu wymierzenie grzywny nie spełniłoby funkcji dyscyplinującej, a jedynie restrykcyjną. 14. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, działając w oparciu o treść art. 55 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.