II SO/Go 10/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy z wniosku I.E. w przedmiocie wymierzenia grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego postanawia: 1. wymierzyć Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w kwocie 2000 (dwa tysiące ) złotych, 2. zasądzić od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I.E. kwotę 50 (pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] listopada 2009 r. wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosek I.E. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB), grzywny z tytułu nieprzekazania temu Sądowi w przewidzianym prawem 30-dniowym terminie złożonej przez nią [...] sierpnia 2009 r. skargi na bezczynność organu oraz odpowiedzi na tę skargę . Odpowiadając na wniosek PINB, pismem z [...] grudnia 2009 r. poinformował Sąd, iż z treści pisma Sądu z 14 sierpnia 2009 r. przekazującego skargę jak i z treści samej skargi "nie wynika jakiej sprawy dotyczyć miałyby akta". Organ wyjaśnił, iż z budynkiem nr 7 przy ul. [...] związanych było w latach ubiegłych wiele różnych spraw administracyjnych a także egzekucyjnych i skargowych. W chwili obecnej prowadzone są dwa postępowania: w sprawie robót zrealizowanych w 1997 r. w warunkach samowoli budowlanej, dotyczących powiększenia dobudowanej altany z wymiarów przewidzianych w projekcie adaptacji kina na mieszkanie oraz wykonania w niej pomieszczenia we i kotłowni z dobudowanym kominem (który dziś nie istnieje), a także zadaszenia tarasu oraz w sprawie wykonania przez inwestora - Gminę -robót budowlanych przekraczających zakres dokonanego [...] lutego 2007 r. zgłoszenia remontu budynku nr 7 przy ul. [...]. Organ podkreślił, że w aktach dotyczących wymienionych spraw znajduje się cały szereg korespondencji, której nie sposób nawet w części przytoczyć. W związku z tym PINB nadesłał Sądowi akta sprawy [...] i [...] w całości. PINB wyjaśnił ponadto, że nie chroni on niczyich interesów w postępowaniu. Dysponując bardzo ograniczonymi możliwościami organizacyjnymi został postawiony w roli organu mającego rozwiązać wieloletnie zatargi wynikłe w szczególności pomiędzy właścicielkami lokali we wskazanym obiekcie a Gminą, a także pomiędzy uczestnikami procesu budowlanego organizowanego przez inwestora w związku z remontem budynku. PINB wskazał także, iż osoba która pełni obecnie funkcję inspektora nadzoru budowlanego objęła to stanowisko we wrześniu 2008 r. zastając przy tym sprawy dotyczące budynku nr 7 przy ul. [...] zapoczątkowane już w momencie powstania powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego (rok 1999). Dodatkowo -jak wskazał PINB -jego działania spotykają się każdorazowo wręcz z wrogością, co w ostatnich miesiącach doprowadziło do tego, że organ ten nie jest w stanie uzyskać odpowiedzi na żadne z kierowanych zapytań. PINB wyjaśnił także, że w piśmie z [...] listopada 2009 r. informował, że udzielone przez stronę l Sygn. akt II SO/Go 10/09 pełnomocnictwo wygasa z chwilą śmierci mocodawcy. Pełnomocnictwo udzielone R.E. przez M.B. [...] stycznia 2000 r. wygasło i dalsze powoływanie się na jego treść jest bezskuteczne. W związku z powyższym PINB wniósł (nie po raz pierwszy) o udzielenie odpowiedzi w kwestii stanu własności lokalu nr 2. Odpowiedź na tak postawione pytanie wpłynęła 2 grudnia 2009 r. W piśmie tym jednak padają kolejne zarzuty pod adresem PINB, natomiast brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do tej zasadniczej kwestii, która umożliwi prawidłowe ustalenie stron obydwu postępowań. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: 18 sierpnia 2009 r. do PINB wpłynęła, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarga I.E. na bezczynność tego organu w sprawie dotyczącej budynku przy ul. [...]. 9 listopada 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynął powołany na wstępie wniosek I.E. o wymierzenie PINB grzywny z tytułu nieprzekazania złożonej przez nią 13 sierpnia 2009 r. skargi na bezczynność tego organu oraz odpowiedzi na tę skargę. 28 grudnia 2009 r. do Sądu wpłynęła przesyłka zawierająca skargę I.E., złożoną w organie 18 sierpnia 2009 r. wraz z pismem organu z [...] grudnia 2009 r. Przesyłka nadana została przez organ 23 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Wniosek o ukaranie okazał się uzasadniony. Przepis art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a w zakresie istotnym dla sprawy stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a, sąd administracyjny, na wniosek skarżącego, może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W świetle powołanego przepisu wyłączną materialnoprawną przesłanką orzeczenia w oparciu o ten przepis jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a w terminie prawem przewidzianym ( vide: postanowienie NSA z 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06, ONSA i WSA 2006 / 6 7156; "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz" T. Woś i in.; Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 259, teza 3). Postępowanie sądowe o wymierzenie organowi grzywny, o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a, jest wszczynane na wniosek skarżącego w wypadku niezastosowania się przez organ administracji publicznej do obowiązku przekazania skargi sądowi w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Obowiązek 2 Sygn. akt II SO/Go 10/09 przekazania skargi wraz z aktami w terminie 30 dni wynika z treści art. 54 § 2 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga przy tym, iż powołany przepis nie uprawnia organu za pośrednictwem którego skargę wniesiono (art. 54 § 1 p.p.s.a), a jednocześnie którego działanie czy bezczynność zaskarżono, do podejmowania czynności sprawdzających dopuszczalność wniesionej skargi, jak też legitymacji skarżącego do jej wniesienia czy spełniania przez skargę warunków formalnych. Nie uprawnia go do tego również art. 54 § 3 p.p.s.a, dotyczący instytucji autokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) przed poddaniem ich rozstrzygnięć kontroli sądu administracyjnego w zakresie zgodności z prawem. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należało, uznać, iż zaistniały ustawowe przesłanki do ukarania organu grzywną, o których mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Skarżąca złożyła skargę na bezczynność PINB bezpośrednio do Sądu. W związku z powyższym Sąd pismem z 14 sierpnia 2009 r. przekazał PINB skargę. Przesyłkę zawierającą powyższe pismo doręczono PINB 18 sierpnia 2009 r. Termin do przekazania skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na nią upłynął organowi 17 września 2009 r. W sprawie pozostawało poza sporem, iż w obowiązującym terminie skarga na bezczynność złożona przez I.E. do Sądu przekazana nie została. Skarga ta przekazana została do rozpoznania Sądowi dopiero 28 grudnia 2009 r. Wraz z nią nadesłane zostały też akta administracyjne sprawy. PINB nie odniósł się jednak (w piśmie z [...] grudnia 2009 r.) do stawianego mu w skardze zarzutu bezczynności. Szczególnego zaakcentowania wymaga, iż nawet wykonanie przez organ w pełnym zakresie obowiązków wynikających dla niego z przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a (przekazanie skargi, akt administracyjnych i odpowiedzi na nią) nie czyni bezprzedmiotowym, wszczętego wnioskiem o ukaranie grzywną, postępowania sądowoadministracyjnego i nie skutkuje jego umorzeniem. Podzielić w tym zakresie należy pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów NSA z 3 listopada 2009 r. w sprawie II GPS 3/09, iż przepis artykułu 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a nie ma zastosowania w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 powołanej ustawy organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę ( vide: www. orzeczenia, nsa. gov.pl ). W uzasadnieniu powołanej uchwały stwierdzono, że skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 3 Sygn. akt II SO/Go 10/09 p.p.s.a. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności i istnieje on nadal w przypadku dokonania przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy ale z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a nie pełni bowiem wyłącznie funkcji dyscyplinującej ( vide : postanowienie NSA z 5 lipca 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1024/06) polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy i aktualizującej się gdy organ nie dopełnił tej czynności. Przekroczenie terminu wiąże się natomiast z funkcją represyjną, niezależnie od tego czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, zaś w drugim już nie. Dlatego sąd, który wymierza grzywnę, mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a przed posiedzeniem sądu, ale z uchybieniem terminu, wymierza ją wyłącznie za uchybienie terminu. W tym względzie funkcja represyjna art. 55 § 1 p.p.s.a znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Choć przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji tego prawa . Dodać należy, iż prócz obu wskazanych wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. Reasumując - w rozpoznawanej sprawie zaszły ustawowe przesłanki do wymierzenia organowi grzywny o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Zważywszy jednak na fakt, iż o orzeczenie sądu w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, to Sąd zobligowany był do rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w szczególności zaś czy grzywna spełni swoje funkcje, jak duże było przekroczenie terminu i jakie były przyczyny nieprzekazania skargi w terminie. Rozważając zatem wynikającą z art. 55 § 1 p.p.s.a możliwość, a nie obowiązek nałożenia grzywny Sąd uznał za celowe jej wymierzenie. Należało bowiem wziąć pod uwagę, iż w istocie nie było żadnych obiektywnych przyczyn nieprzekazania skargi w terminie poza całkowicie dowolnym 4 Sygn. akt II SO/Go 10/09 uznaniem organu, iż ze skargi nie wynika jakiej ona sprawy dotyczy. Przekazanie skargi nastąpiło przy tym dopiero w wyniku złożenia przez skarżącą wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Termin do przekazania skargi został przekroczony ponadtrzykrotnie w stosunku do wynikającego z przepisu prawa. W ocenie Sądu zatem, w okolicznościach sprawy nałożenie grzywny było celowe dla realizacji funkcji represyjnej i prewencyjnej. Zgodne z przepisem art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a grzywnę wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (aktualnie 2.578,26 zł -Obwieszczenie Prezesa GUS z 19 lutego 2009 r. - M P z 2009 roku , Nr 11, poz. 138 ). Mając zatem na uwadze treść wskazanego przepisu oraz wielkość przekroczenia terminu i przyczyny nieprzekazania skargi w terminie za adekwatną Sąd uznał grzywnę w wysokości 2000 zł. Uwzględnienie wniosku uzasadniało zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych kosztów postępowania (koszt przejazdu pełnomocnika skarżącej do Sądu w kwocie 50 zł) stosownie do jej wniosku z tym przedmiocie (art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a).