II SO/Go 11/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy z wniosku A.S. w przedmiocie wymierzenia grzywny Prezydentowi Miasta postanawia: 1. wymierzyć Prezydentowi Miasta grzywnę w kwocie 2.000 (dwa tysiące złotych), 2. zasądzić od Prezydenta Miasta na rzecz A.S. kwotę 100 (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. W dniu 6 kwietnia 2009 roku wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. wniosek A.S. o wymierzenie Prezydentowi Miasta, na podstawie art. 55 § 1 ustawy - z dnia 30 sierpnia 2002roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. - zwanej dalej ppsa ), grzywny z tytułu nieprzekazania temu Sądowi w przewidzianym prawem 30-dniowym terminie złożonej przez nią w dniu [...] lutego 2009 roku skargi na bezczynność organu oraz odpowiedzi na te skargę . W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta - w imieniu którego działał - Kierownik Biura Egzekucji Administracyjnej pismem z dnia [...] maja i [...] czerwca 2009 roku wniósł o uznanie wniosku o ukaranie za bezzasadny. Wskazując na przedmiot i stan postępowania egzekucyjnego, prowadzonego przeciwko mężowi skarżącej, wywodził, iż nie była ona legitymowana do złożenia wniosku o wyłączenie spod egzekucji zajętego wynagrodzenia jej męża. Skoro więc nie była stroną w postępowaniu egzekucyjnym to nie przysługiwało jej prawo złożenia skargi na bezczynność Prezydenta, jako organu egzekucyjnego, organu w sprawie niezałatwienia wniosku , a tym samym nie było podstaw do przekazania sądowi jej skargi na bezczynność. 2. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] lutego 2009 roku do Prezydenta Miasta wpłynęła, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. skarga na bezczynność tego organu polegającą na niewydaniu - w wynikającym z przepisu art. 38 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w terminie 14 dni-postanowienia w przedmiocie złożonego w toku postępowania egzekucyjnego wniosku skarżącej o wyłączenie rzeczy spod egzekucji. W związku ze skargą na bezczynność organ udzielił skarżącej odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2009 roku, informując ją, iż nie była stroną postępowania egzekucyjnego. Wskazał jednocześnie, iż skarga do sądu administracyjnego przysługuje od postanowienia lub decyzji wydanych przez samorządowe kolegium odwoławcze , które aktów takich nie wydało. l Sygn. akt II SO/Go 11/09 W dniu 6 kwietnia 2009 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynął powołany na wstępie wniosek A.S. o wymierzenie Prezydentowi Miasta grzywny z tytułu nieprzekazania złożonej przez nią w dniu [...] lutego 2009 roku skargi na bezczynność tego organu oraz odpowiedzi na te skargę. Zarządzeniem z dnia [...] maja 2009 roku Sąd wezwał Prezydenta Miasta o nadesłanie akt sprawy administracyjnej dotyczącej skargi na bezczynność organu. W dniu 5 czerwca 2009 roku do Sądu wpłynęła przesyłka zawierająca skargę A.S., złożoną w organie w dniu [...] lutego 2009 roku wraz z pismem organu z dnia [...] czerwca 2009 roku, stwierdzającym iż wniosek o ukaranie jest bezzasadny. Przesyłka nadana została przez organ w dniu [...] czerwca 2009 roku. 3. Na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 roku, wyznaczonej w celu rozpoznania wniosku o ukaranie grzywną, Sąd postępowanie zawiesił z uwagi na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - ze względu na występujące w orzecznictwie rozbieżności - zwrócił się o podjęcie przez skład 7 sędziów uchwały wyjaśniającej czy przepis art. 161 § 1 pkt 3 pppsa w myśl którego sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to - z przyczyn innych niż wymienione w § 1 pkt 1 i 2 tego artykułu - stało się bezprzedmiotowe, znajduje zastosowanie w przypadku, gdy w wyniku wniesienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 ppsa organ spełni obowiązki, o których mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy. Sąd orzekający uznał, iż treść uchwały wyjaśniającej będzie miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wobec podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 3 listopada 2009 roku uchwały 7 sędziów w sprawie II GPS 3/09 postępowanie w sprawie zostało podjęte w dniu 13 listopada 2009 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : 4. Wniosek o ukaranie okazał się uzasadniony. Przepis art. 55 § 1 ppsa w zakresie istotnym dla sprawy stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa , sąd administracyjny, na wniosek skarżącego, może orzec o wymierzeniu organowi Sygn. akt II SO/Go 11/09 grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. W świetle powołanego przepisu wyłączną materialnoprawną przesłanką orzeczenia w oparciu o ten przepis jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 pppsa w terminie prawem przewidzianym ( vide: postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 roku w sprawie II OSK 1024/06, ONSA i WSA 2006 / 6 /156; "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz" T. Woś i in.; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 259, teza 3). Postępowanie sądowe o wymierzenie organowi grzywny, o którym mowa w art. 55 § 1 ppsa, jest wszczynane na wniosek skarżącego w wypadku niezastosowania się przez organ administracji publicznej do obowiązku przekazania skargi sądowi w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Obowiązek przekazania skargi wraz z aktami w terminie 30 dni wynika z treści art. 54 § 2 ppsa. Podkreślenia wymaga przy tym, iż powołany przepis nie uprawnia organu za pośrednictwem którego skargę wniesiono (art. 54 § 1 ppsa), a jednocześnie którego działanie czy bezczynność zaskarżono, do podejmowania czynności sprawdzających dopuszczalność wniesionej skargi, jak też legitymacji skarżącego do jej wniesienia czy spełniania przez skargę warunków formalnych. Nie uprawnia go do tego również art. 54 § 3 ppsa, dotyczący instytucji autokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) przed poddaniem ich rozstrzygnięć kontroli sądu administracyjnego w zakresie zgodności z prawem. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należało, uznać, iż zaistniały ustawowe przesłanki do ukarania organu grzywną, o których mowa w art. 55 § 1 ppsa. Skarżąca A.S. złożyła za pośrednictwem organu - Prezydenta Miasta skargę ( skargę na bezczynność ) do sądu administracyjnego w dniu [...] lutego 2009 roku. Termin do przekazania skargi wraz zaktami administracyjnymi i odpowiedzią na nią upłynął organowi z dniem 6 marca 2009 roku. W sprawie pozostawało poza sporem, iż w obowiązującym terminie skarga na bezczynność złożona przez A.S. do Sądu przekazana nie została. Skarga ta przekazana została do rozpoznania Sądowi dopiero w dniu 3 czerwca 2009 roku. Wraz z nią nadesłane zostały też akta administracyjne sprawy. Nie została jednak wniesiona odpowiedź na skargę w przedmiocie bezczynności. Wprawdzie bowiem organ złożył dwa pisma procesowe z dnia [...] maja i [...] czerwca Sygn. akt II SO/Go 11/09 2009 roku, ale oba dotyczyły wniosku o ukaranie grzywną i żadnemu z nich nie można przypisać charakteru odpowiedzi na skargę na bezczynność. 7. Szczególnego zaakcentowania wymaga, iż nawet wykonanie przez organ w pełnym zakresie obowiązków wynikających dla niego z przepisu art. 54 § 2 ppsa ( przekazanie skargi, akt administracyjnych i odpowiedzi na nią ) nie czyni bezprzedmiotowym, wszczętego wnioskiem o ukaranie grzywną, postępowania sądowoadministracyjnego i nie skutkuje jego umorzeniem. Podzielić w tym zakresie należy pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 roku w sprawie II GPS 3/09, iż przepis artykułu 161 § 1 pkt 3 ppsa nie ma zastosowania w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 powołanej ustawy organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę ( vide: www. orzeczenia, nsa. gov.pl ). W uzasadnieniu powołanej uchwały stwierdzono, że skoro z art. 54 § 2 ppsa wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 pppsa. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 ppsa obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności i istnieje on nadal w przypadku dokonania przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy ale z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Grzywna z art. 55 § 1 ppsa nie pełni bowiem wyłącznie funkcji dyscyplinującej ( vide : postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 roku w sprawie akt II OSK 1024/06) polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy i aktualizującej się gdy organ nie dopełnił tej czynności. Przekroczenie terminu wiąże się natomiast z funkcją represyjną, niezależnie od tego czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, zaś w drugim już nie. Dlatego sąd, który wymierza grzywnę, mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 ppsa przed posiedzeniem sądu, ale z uchybieniem terminu, wymierza ją wyłącznie za uchybienie terminu. W tym względzie funkcja represyjna art. 55 § 1 pppsa znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Sygn. akt II SO/Go 11/09 Konstytucji RP). Choć przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 ppsa. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji tego prawa . Dodać należy, iż prócz obu wskazanych wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 ppsa pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. Reasumując - w rozpoznawanej sprawie zaszły ustawowe przesłanki do wymierzenia organowi grzywny o jakiej mowa w art. 55 § 1 ppsa. Zważywszy jednak na fakt, iż o orzeczenie sądu w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, to Sąd zobligowany był do rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w szczególności zaś czy grzywna spełni swoje funkcje, jak duże było przekroczenie terminu i jakie były przyczyny nieprzekazania skargi w terminie. W rozważając zatem wynikającą z art. 55 § 1 ppsa możliwość, a nie obowiązek nałożenia grzywny Sąd uznał za celowe jej wymierzenie. Należało bowiem wziąć pod uwagę, iż w istocie nie było żadnych obiektywnych przyczyn nieprzekazania skargi w terminie poza całkowicie dowolnym uznaniem organu, iż złożony środek prawny ( skarga na milczenie ) skarżącej nie przysługuje ze względu na brak legitymacji do jej wniesienia. Oznacza to, iż w sposób niedopuszczalny organ wszedł w rolę sądu administracyjnego, jedynie uprawnionego do oceny legitymacji skargowej strony. Przekazanie skargi nastąpiło przy tym dopiero w wyniku wezwania sądu. Nie została złożona odpowiedź na skargę, zaś termin do przekazania skargi został przekroczony trzykrotnie w stosunku do wynikającego z przepisu prawa. W ocenie sądu zatem, w okolicznościach sprawy nałożenie grzywny było celowe dla realizacji funkcji represyjnej i prewencyjnej. Zgodne z przepisem art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ppsa grzywnę wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów ( aktualnie 2.578,26 zł - Obwieszczenie Prezesa GUS z 19 lutego 2009 roku - M P z 2009 roku , Nr 11 , póz. 138 ). Mając zatem na uwadze treść wskazanego przepisu oraz wielkość przekroczenia terminu, przyczyny nieprzekazania skargi w terminie i niepełne Sygn. akt II SO/Go 11/09 wykonanie obowiązku z art. 54 § 2 ppsa za adekwatną Sąd uznał grzywnę w wysokości 2000 zł. 10. Uwzględnienie skargi uzasadniało zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych kosztów postępowania ( wpis w kwocie 100 zł) stosownie do jej wniosku w tym przedmiocie ( art. 200 ppsa ).