II SO/Go 6/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy z wniosku G.D. w przedmiocie wymierzenia grzywny organowi - Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego postanawia: wymierzyć Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych, za nieprzekazanie w terminie sądowi skargi z dnia [...] r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. ( nadesłanym do organu 25 marca 2013 r.) G.D. złożył skargę adresowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. za pośrednictwem PINB. Przedmiot skargi stanowiła przewlekłość PINB w sprawie wznowienia postępowania, które wszczęte zostało postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., a w którym do dnia złożenia skargi organ nie wydał orzeczenia kończącego w sprawie, podczas gdy wniosek o wszczęcie postępowania złożony został przez niego w dniu 3 marca 2011 r. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. PINB, powołując się na treść art. 231 w zw. z 228 Kpa, zwrócił G.D. skargę złożoną w dniu 25 marca 2013 r. Jednocześnie organ poinformował, iż organem właściwym do złożenia skargi zgodnie z art. 229 Kpa jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego lub Wojewoda. Zwróconą mu skargę z dnia [...] marca 2013 r. G.D. ponownie w dniu 2 kwietnia 2013 r. przesłała PINB (data wpływu do organu 5 kwietnia 2013 r.). Jednocześnie w tym samym dniu tj. 2 kwietnia 2013 r. G.D. złożył do WSA w Gorzowie Wlkp. wniosek o wymierzenie PINB grzywny w związku z niewykonaniem obowiązku organu przekazania złożonej skargi sądowi. Administracyjnemu. Jednocześnie skarżący załączył do wniosku egzemplarz skargi na przewlekłość postępowania PINB z dnia [...] marca 2013 r. przesłanej organowi, z naniesioną datą wpływu do organu – 25 marca 2013 r. We wniosku wnioskodawca wskazał na stan sprawy i przebieg postępowania, uznając naruszenie przez organ obowiązku z zakresie przekazania skargi za rażące. W odpowiedzi na wniosek G.D. o wymierzenie grzywny, udzielonej pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., PINB potwierdził zwrócenie stronie skargi z dnia [...] marca 2013 r., złożonej za pośrednictwem organu do tutejszego Sądu, wyjaśniając, iż nastąpiło to w wyniku omyłki pracownika organu. Organ potwierdził jednocześnie , iż w świetle treści art. 54 § 2 ppsa obowiązany był przekazać tę skargę do dnia 24 kwietnia 2013 r. Organ dodatkowo wyjaśnił, iż wcześniej tj. w dniu 21 lutego 2013 r. przesłał do tutejszego Sądu skargę z dnia [...] lutego 2013 r. dotyczącą tej samej sprawy udzielając odpowiedzi na skargę i przesyłając akta. Dodał, iż sprawa przewlekłości postępowania była przedmiotem rozpoznania przez WINB w związku z zażaleniem G.D., i postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. WINB uznał zażalenie za niezasadne. Na koniec organ poinformował, iż zakończył postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. (data nadania w urzędzie pocztowym w [...] 25 kwietnia 2013 r.) PINB przesłał do tutejszego Sądu oryginał skargi G.D.z dnia [...] marca 2013 r. (złożonej ponownie w dniu 2 kwietnia 2013 r.), która została zarejestrowana pod sygn. II SAB/Go 30/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Wniosek należało uwzględnić. Przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie stanowiła wyłącznie kontrola prawidłowości wykonania przez organ tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązków związanych z wpływem, w dniu 25 marca 2013 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skargi G.D. z dnia [...] marca 2013 r. na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania wszczętego postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r. w przedmiocie wznowienia postępowania oraz możliwość zastosowania przewidzianych prawem sankcji za ewentualne niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych obowiązków. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ; dalej jako: ppsa) zasadą jest, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jak wynika z treści art. 54 § 2 ppsa wniesienie takiej skargi za pośrednictwem organu, którego bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, skutkuje obowiązkiem tego organu przekazania jej właściwemu sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W związku z wprowadzeniem pośredniego trybu wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego ustawodawca przewidział w procedurze sądowoadministracyjnej instytucję mającą na celu zdyscyplinowanie organu nie realizującego powyższego obowiązku. W tego rodzaju sytuacjach, zgodnie z art. 55 § 1 ppsa, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego, może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Oznacza to, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny (vide: postanowienie NSA z 22 września 2010 r., l OZ 703/10, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.nsa.gov.pl). W każdej bowiem sytuacji organ powinien wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ppsa. Orzekając natomiast już o rozmiarze wymierzanej grzywny sąd administracyjny ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym m. in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, czas opóźnienia, czy przekazanie nastąpiło przed czy po złożeniu wniosku o ukaranie. Podkreślenia wymaga, iż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie uprawniają organu, za pośrednictwem którego skargę wniesiono, a jednocześnie którego działanie, bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, do samodzielnego podejmowania czynności sprawdzających dopuszczalność wniesionej skargi, jak też legitymacji skarżącego do jej wniesienia czy spełniania przez skargę warunków formalnych. To sąd administracyjny dokonuje bowiem oceny dopuszczalności skargi. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o nałożenie grzywny organ nie może skutecznie bronić się argumentem o niedopuszczalności skargi strony ani twierdzeniem, iż uprzednio już złożona została skarga na jego bezczynność lub przewlekłość. Organ za pośrednictwem którego została wniesiona skarga, zawsze zobowiązany jest przekazać ją do sądu administracyjnego. Powinien to uczynić w przewidzianym terminie niezależnie od tego, czy w jego ocenie skarga odpowiada wymogom formalnym, czy jest dopuszczalna oraz czy jej przedmiot podlega kognicji sądu administracyjnego. Powinnością organu jest przekazanie sądowi administracyjnemu pisma, które podmiot je wnoszący subiektywnie uważa za skargę i kieruje do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu. Natomiast swe stanowisko w powyższym zakresie organ może wyrazić, ale powinien to uczynić w przekazywanej wraz ze skargą odpowiedzi na nią. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego rozstrzyga bowiem wyłącznie ten sąd, a nie organ, za pośrednictwem którego omawiany środek zaskarżenia jest wnoszony. Zaakcentować również należy, iż przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 ppsa obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi administracyjnemu, skargi, odpowiedzi na nią i akt sprawy, ale opóźnienie organu w dopełnieniu tej czynności. Zatem przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego istnieje nadal także w przypadku przekazania sądowi przez organ skargi z aktami sprawy i odpowiedzią na nią, jednakże z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Grzywna z art. 55 § 1 ppsa nie pełni bowiem wyłącznie funkcji dyscyplinującej ( vide: postanowienie NSA 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06) polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy w sytuacji gdy organ nie realizuje tego obowiązku. Spełnia ona również funkcję represyjną i aktualizuje się również wtedy, gdy organ przekroczył obowiązujący termin i dopiero po jego upływie przesłał skargę, odpowiedź na nią i akta administracyjne. W obu przypadkach organ spotyka represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, zaś w drugim już nie. Dlatego sąd, który wymierza grzywnę, mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 ppsa, ale z uchybieniem terminu, wymierza ją wyłącznie za uchybienie terminu. W tym względzie funkcja represyjna art. 55 § 1 ppsa znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Choć przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 ppsa. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji tego prawa. Oprócz obu wskazanych funkcji wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 ppsa pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W niniejszej sprawie skarga GD z dnia [...] marca na przewlekłość PINB wpłynęła do tego organu w dniu 25 marca 2013 r. (data prezentaty na oryginale skargi). Stosownie do cytowanych wyżej przepisów skutkowało to obowiązkiem przekazania jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni, tj. do dnia 24 kwietnia 2013 r. W przewidzianym prawem terminie organ nie tylko nie przekazał skargi, ale zwrócił ją skarżącemu po dokonaniu – jak wynika z wyżej poczynionych rozważań – bezpodstawnej oceny w zakresie jej dopuszczalności i właściwości organu do jej rozpoznania. Wprawdzie organ ostatecznie przekazał skargę G.D. z dnia [...] marca 2013 r. sądowi administracyjnemu, jednakże nie ulega wątpliwości, iż przekazanie to było możliwe i nastąpiło jedynie dzięki ponownemu złożeniu tejże skargi przez skarżącego w dniu 2 kwietnia 2013 r. Przekazanie to nastąpiło zresztą już po złożeniu przez skarżącego do WSA wniosku w przedmiocie wymierzenia grzywny organowi. W stosunku do pierwotnej daty złożenia skargi nastąpiło to z uchybieniem jednego dnia w odniesieniu do obowiązującego 30 dniowego terminu. Wobec naruszenia przez PINB obowiązku przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie skargi wraz z aktami sprawy w przewidzianym do tego ustawowym terminie, zaistniały przesłanki wynikające z art. 55 § 1 ppsa, co upoważniło Wojewódzki Sąd Administracyjny do uwzględnienia wniosku i wymierzenia PINB grzywny na podstawie powyższego przepisu ustawy. Odnosząc się dodatkowo do omówionego wyżej obowiązku organu w zakresie przekazania skargi wskazać dodatkowo należy, iż nie zwalniał z niego organu również fakt, iż -zdaniem organu - złożona została już uprzednio analogiczna skarga z dnia 18 lutego 2013 r. na jego przewlekłość, która wraz z odpowiedzią i aktami sprawy została sądowi przekazana. Faktem znanym sądowi z urzędu jest, że chodzi o skargę zarejestrowaną pod sygn. II SAB/Go 16/13, którą postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2013 r. odrzucono z uwagi na brak uiszczenia wpisu od skargi. W tej kwestii zważyć należy, jak to już uprzednio wskazano, iż organ nie był uprawniony do oceny skargi z dnia [...] lutego w kontekście jej dopuszczalności z uwagi na wniesienie skargi wcześniejszej. Odnośnie wymiaru grzywny wskazać należy, iż przepis art. 154 § 6 ppsa do którego odsyła art. 55 § 1 ppsa, wyznacza górną granicę grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, jednak zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie adekwatną do stopnia naruszenia przepisów prawa przez organ pozostawała była grzywna w wysokości 100 zł. Na taką wysokość grzywny wpłynęło po pierwsze przekazanie omawianej skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, dokonanie tego z niewielkim opóźnieniem i fakt, iż nadesłano ją jedynie w wyniku konsekwencji skarżącego, który podjął trud ponownego złożenia poprzednio zwróconej mu skargi. W ocenie Sądu w przedstawionych okolicznościach sprawy celowe pozostawało wymierzenie grzywny, co prawda w nieznacznej wysokości, ale dla realizacji funkcji prewencyjnej i represyjnej. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 55 § 1 ppsa orzeczono jak w sentencji. W postanowieniu nie zamieszczono rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z uwagi na brak wniosku skarżącego w tym przedmiocie.