II SO/Go 8/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy z wniosku K.G. w przedmiocie wymierzenia grzywny Okręgowej Radzie Adwokackiej [...] za nieprzekazanie skargi do Sądu postanawia I. wymierzyć Okręgowej Radzie Adwokackiej [...] grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych, II. zasądzić od Okręgowej Rady Adwokackiej [...] na rzecz skarżącego K.G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Pismem z [...] listopada 2019 r. K.G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosek o wymierzenie Okręgowej Radzie Adwokackiej grzywny w maksymalnej wysokości za nieprzekazanie do sądu jego skargi na bezczynność Rady w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz orzeczenie, że bezczynność organu w przekazaniu tej skargi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku wskazał, że w dniu 9 października 2019 r. złożył skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga ta wpłynęła do organu w dniu 14 października 2019 r. Mimo upływu 15 dniowego terminu określonego w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429; dalej u.d.i.p.), organ nie przekazał skargi sądowi administracyjnemu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Brak reakcji organu uniemożliwia rozpatrzenie skargi przez sąd. 2. W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego oddalenie wskazując, że w dniu 7 listopada 2019 r. udzielił wnioskującemu żądanej informacji publicznej. Skarga wnioskującego na bezczynność organu wraz z odpowiedzią i aktami sprawy została przesłana do sądu w dniu 8 listopada 2019 r., to jest 10 dni po upływie ustawowego terminu do przekazania skargi, który minął 29 października 2019 r. Zdaniem organu przekroczenie terminu do przekazania skargi sądowi wynikało z obiektywnych okoliczności i było spowodowane opracowywaniem odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym to postępowaniu organ działał w interesie skarżącego. Nadto zwłoka była "relatywnie" krótka i nie wydłużyła czasu rozpoznania skargi przez sąd. Dalej organ podniósł, że przedmiotowa sprawa jest pierwszą tego typu sprawą, w której organ jest stroną, a skarżący jest członkiem Rady. Zdaniem organu w takiej sytuacji nie zachodzi potrzeba dyscyplinowania organu. Również żądanie wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości jest oderwane od realiów sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Co do zasady organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Na zasadzie wyjątku w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi (art. 21 pkt 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się przez organ do obowiązku przekazania w terminie skargi, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. 4. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny. Kara finansowa służy zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Rolą grzywny jest jednocześnie ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Funkcja represyjna służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, z tego względu, że działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od wykonania przez organ obowiązków, o których mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszeniom prawa polegającym na przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z 11 maja 2012 r., I OZ 328/12, CBOSA). 5. Wzgląd na te funkcje grzywny przewidzianej w art. 55 § 1 p.p.s.a. sprawia, że użyte w tym przepisie sfomułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", nie da się rozumieć w ten sposób, że sąd w ramach uznania może odstąpić od wymierzenia grzywny w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie w sprawie terminu do przekazania skargi. Samo niewywiązanie się z obowiązku przekazania skargi do sądu w terminie wynikającym z ustawy prowadzi do wymierzenia grzywny, bowiem wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest niewypełnienie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a, czy jak w niniejszej sprawie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Wymierzenie grzywny organowi następuje zatem w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z przepisów ustawy nastąpiło przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną rozważanej grzywny, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie (por. uchwała NSA 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, CBOSA). 6. W kontrolowanej sprawie skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotarła do organu w dniu 14 października 2019 r., a do sądu została przesłana w dniu 8 listopada 2019 r., to jest 10 dni po upływie ustawowego terminu do przekazania skargi (jest to niesporne). Przyczyny, o których mowa jest w odpowiedzi na wniosek, usprawiedliwiające - zdaniem organu - przekroczenie terminu przekazania skargi do sądu są nieistotne dla samego wymierzenia sankcji, bo nie są spowodowane zdarzeniami nadzwyczajnymi, które uniemożliwiłyby funkcjonowanie organu i to organu z założenia dysponującego kwalifikowaną wiedzą prawniczą. To jak organ procedował w sprawie udzielenia informacji publicznej skarżącemu i czy udzielił informacji podlegało kontroli w ramach odrębnej skargi na bezczynność (por. sprawa rozstrzygnięta przez tutejszy sąd wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r., II SAB/Go 192/19, CBOSA). Żadnego znaczenia dla zasady wniosku nie ma również to, jakie są intencje skarżącego, jego członkostwo w ORA oraz to, że organ wcześniej nie był sankcjonowany za podobne zaniechania. 7. Okoliczności te, zwłaszcza związane z niewielkim przekroczeniem terminu i incydentalnym charakterem sprawy, mają natomiast istotny wpływ na wysokość wymierzanej grzywny. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało bowiem miarkowaniu sądu, a jedynie jej górną granicę określono w art. 154 § 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie określając wysokość grzywny należało uwzględnić rozmiar przekroczenia terminu, jakiego dopuścił się organ (10 dni), jak również okoliczność, iż stan opóźnienia w realizacji obowiązku przekazania skargi został ostatecznie usunięty, bo skarga została przez sąd już rozpoznana, jak i tło wyżej wzmiankowanej sprawy II SAB/Go 192/19. Nadto uwzględnić na korzyść organu należało jednorazowy i z pewnością nieumyślny charakter przypadku. W tej perspektywie trudno nie zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w odpowiedzi na skargę, że żądanie wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości jest "oderwane" od realiów sprawy. W ocenie sądu grzywna w kwocie 100 zł, choćby ze względu na uznanie zasady wniosku w odniesieniu do specyfiki i pozycji organu, na który sankcja została nałożona, jest adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku przekazania skargi i jednocześnie spełnia wszystkie cele represyjno-prewencyjne, dla których została ustanowiona. Z tychże względów, na podstawie art. 55 § 1 w zw. art. 154 § 6 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I postanowienia. 8. Odnosząc się do zawartego we wniosku żądania stwierdzenia "rażącego stanu bezczynności" wskazać należy, że ustawowa konstrukcja orzeczenia w przedmiocie grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu nie zawiera możliwości dokonania takiej kwalifikacji, jaką przewiduje art. 149 § 1a p.p.s.a. Natomiast, zgodnie z art. 55 § 3 p.p.s.a., o rażących przypadkach naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 55 § 2 lub w art. 54 § 2 p.p.s.a., skład orzekający lub prezes sądu zawiadamia organy właściwe do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków. Jednak rozpatrywana sprawa, w ocenie sądu, nie jest z pewnością takim przypadkiem. 9. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II postanowienia, stosownie do art. 200, art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniosku w wysokości 100 zł, oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.