II SO/Go 9/12

Dnia 27 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy z wniosku T.L. o wymierzenie grzywny Rektorowi Wyższej Szkoły [...] za nieprzekazanie skargi do sądu postanawia: 1. wymierzyć Rektorowi Wyższej Szkoły [...] grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych, 2. zasądzić od Rektora Wyższej Szkoły [...] na rzecz wnioskodawcy T.L. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. T.L. zwrócił się do Rektora Wyższej Szkoły [...], powołując się na art. 61 Konstytucji RP oraz ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o udzielenie informacji na temat regulaminu przyznawania w tej uczelni pomocy materialnej studentom i doktorantom, zasad podziału środków z funduszu pomocy materialnej studentom i doktorantom, uchwał i wniosków właściwych w tym zakresie organów oraz wzorów wydawanych decyzji pod kątem ich zgodności z ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym, przepisami wykonawczymi i Kodeksem postępowania administracyjnego. Zwrócił się również o nadesłanie wytworzonych w tym zakresie dokumentów oraz wzorów decyzji. Wniosek ten wpłynął do Wyższej Szkoły [...] dnia 6 lutego 2012 r. W związku z brakiem odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] marca 2012 r. T.L. wezwał Rektora Wyższej Szkoły [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Rektor Wyższej Szkoły [...] poinformował wnioskodawcę, iż celem uzyskania informacji na interesujące go tematy powinien zwrócić się do założyciela uczelni, tj. Wyższej Szkoły [...]. Dnia [...] maja T.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Rektora Wyższej Szkoły [...] skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w opisanym wyżej zakresie. Skarga ta nie została przekazana przez organ do Sądu. Dnia 3 lipca 2012 r. (data stempla pocztowego na kopercie) T.L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosek o wymierzenie Rektorowi Wyższej Szkoły [...] grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, w związku z nieprzekazaniem Sądowi w terminie skargi na bezczynność tego organu. Rektor Wyższej Szkoły [...], pomimo doręczenia mu odpisu wniosku o wymierzenie grzywny, nie udzielił na niego odpowiedzi. Dnia [...] września 2012 r. Rektor Wyższej Szkoły [...], na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przesłał Sądowi skargę T.L. na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Wniosek o wymierzenie grzywny okazał się zasadny. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne (niż wymienione w pkt od 1 do 4), które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Zadania publiczne, to zadania, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych, przypisane państwu oraz szeroko rozumianym podmiotom władzy publicznej, które ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich zrealizowanie (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, ST. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych, Problematyka prawna. PWN Warszawa 1994 r.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) ustawę stosuje się do publicznych i niepublicznych szkół wyższych. Jak wynika z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy uczelnia niepubliczna jest uczelnią utworzoną przez osobę fizyczną albo osobę prawną niebędącą państwową ani samorządową osobą prawną. Stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy władze publiczne, na zasadach określonych w ustawie, zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań oraz udzielają pomocy uczelniom niepublicznym w zakresie i formach określonych w ustawie. Z kolei w myśl art. 94 ust. 5 uczelnia niepubliczna spełniająca warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 95 ust. 1 może otrzymać dotację przeznaczoną na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych oraz uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich, a także dotacje na dofinansowanie kosztów realizacji zadań wymienionych w ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 oraz 8-10 Z powyższego wynika, że uczelnia niepubliczna stanowi część państwowego systemu edukacji i nauki. W zakresie tworzenia i funkcjonowania tych uczelni nie ma dowolności, gdyż do państwa należy ustalenie warunków ich powstawania, funkcjonowania, określa ono też udział władz publicznych w ich finansowaniu. Dlatego też funkcjonowanie prywatnych szkół wyższych stanowi realizację jednego z konstytucyjnych zadań państwa i spełnia kryterium wykonywania zadań władzy publicznej (postanowienie Sądu Najwyższego z 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04, OSNKW 2004/7-8/79). Dla uznania danych zadań za zadania publiczne istotnym jest bowiem brak rezygnacji władzy publicznej z odpowiedzialności za ich wykonywanie. Nie jest natomiast konieczne, by samo wykonywanie zadań odbywało się w ramach struktur organizacyjnych państwa lub samorządu terytorialnego (S. Biernat Prywatyzacja zadań publicznych Problematyka prawna, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 1994 r.). Zadania publiczne wykonywane przez podmioty spoza obszaru administracji publicznej, nie tracą zatem charakteru takich zadań (postanowienie WSA w Gliwicach z 15 września 2011 r., IV SAB/Gl 49/11 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.nsa.gov.pl). To zaś z kolei oznacza, że podmiot, który zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym wykonywanie zadań publicznych i uważa, że nie została mu ona udzielona w przewidzianym przez przepisy prawa terminie, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu – w tym również organu niepublicznej szkoły wyższej – w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest ani kwestia, czy informacja objęta żądaniem T.L. jest informacją publiczną, ani prawidłowość reakcji Rektora Wyższej Szkoły [...] na zgłoszone żądanie o udostępnienie informacji publicznej (pismo z dnia [...] kwietnia 2012 r. wskazujące, iż adresatem wniosku powinien być inny podmiot), przedmiotem rozpoznania nie jest również zasadność skargi T.L. na bezczynność tego organu. Przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie stanowi tylko i wyłącznie kontrola prawidłowości wykonania przez Rektora Wyższej Szkoły [...] ustawowych obowiązków związanych z wpływem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi z dnia [...] maja 2012 r. na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz możliwość zastosowania sankcji przewidzianych za ewentualne niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych obowiązków. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. zasadą jest, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jak wynika z treści art. 54 § 2 p.p.s.a., wniesienie takiej skargi za pośrednictwem organu, którego bezczynność zaskarżono, skutkuje obowiązkiem przekazania jej właściwemu sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera jednak w tym zakresie przepis szczególny, w myśl którego przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia jej wpływu do organu (art. 21 pkt 1 u.d.i.p.). W związku z wprowadzeniem pośredniego trybu wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego ustawodawca przewidział w procedurze sądowoadministracyjnej instytucję mającą na celu zdyscyplinowanie organów nie realizujących powyższego obowiązku. W tego rodzaju sytuacjach, zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Oznacza to, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny (postanowienie NSA z 22 września 2010 r., l OZ 703/10 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.nsa.gov.pl). W każdej bowiem sytuacji organ powinien wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Orzekając o rozmiarze wymierzanej grzywny sąd administracyjny ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym m. in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. W niniejszej sprawie skarga na bezczynność Rektora Wyższej Szkoły [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wpłynęła do tego organu w dniu 9 maja 2012 r. (data prezentaty na oryginale skargi). Stosownie do cytowanych wyżej przepisów skutkowało to obowiązkiem przekazania jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie piętnastu dni, tj. do dnia 24 maja 2012 r. W przewidzianym terminie Rektor Wyższej Szkoły [...] nie przekazał skargi wraz z aktami sprawy. Dnia 6 lipca 2012 r. T.L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosek o wymierzenie grzywny temu organowi w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z nieprzekazaniem skargi z dnia [...] maja 2012 r. Oryginał powyższej skargi został natomiast wysłany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. dopiero w dniu 20 września 2012 r. (data stempla pocztowego na kopercie), na wezwanie Sądu skierowanej w tym przedmiocie. Niezastosowanie się przez Rektora Wyższej Szkoły [...] do obowiązku przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi wraz z aktami sprawy w przewidzianym do tego ustawowym terminie, wypełniło zatem przesłanki wynikające z art. 55 § 1 p.p.s.a., co upoważniło Wojewódzki Sąd Administracyjny do uwzględnienia wniosku skarżącej i wymierzenia temu organowi grzywny na podstawie powyższego przepisu ustawy. Przepis art. 154 § 6 p.p.s.a., do którego odsyła art. 55 § 1 p.p.s.a., wyznacza górną granicę grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, jednak zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie adekwatną do naruszenia przepisów prawa popełnionego przez Rektora Wyższej Szkoły [...] była grzywna w wysokości 1.000 zł. Na taką wysokość grzywny wpłynęło po pierwsze przekazanie omawianej skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu z blisko czteromiesięcznym opóźnieniem (co stanowiło ośmiokrotne przekroczenie terminu wynikającego z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.) oraz po drugie fakt, że została ona nadesłana dopiero na wezwanie Sądu. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie uprawniają organu, za pośrednictwem którego skargę wniesiono, a jednocześnie którego działanie, bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, do samodzielnego podejmowania czynności sprawdzających dopuszczalność wniesionej skargi, jak też legitymacji skarżącego do jej wniesienia czy spełniania przez skargę warunków formalnych . W świetle powołanych przepisów prawa nie powinno budzić wątpliwości iż to sąd administracyjny a nie organ administracji dokonuje oceny dopuszczalności skargi. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o nałożenie grzywny organ nie może skutecznie bronić się argumentem o niedopuszczalności skargi strony. Organ za pośrednictwem którego została wniesiona skarga, zawsze zobowiązany jest przekazać ją do sądu administracyjnego. Powinien to uczynić w przewidzianym terminie niezależnie od tego, czy w jego ocenie skarga odpowiada wymogom formalnym, czy jest dopuszczalna oraz czy jej przedmiot podlega kognicji sądu administracyjnego. Powinnością organu jest przekazanie sądowi administracyjnemu pisma, które podmiot je wnoszący subiektywnie uważa za skargę i kieruje do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu. Natomiast swe stanowisko w powyższym zakresie organ może wyrazić w przekazywanej wraz ze skargą odpowiedzi na nią. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego rozstrzyga wyłącznie ten sąd, a nie organ, za pośrednictwem którego omawiany środek zaskarżenia jest wnoszony. Skargę T.L. na bezczynność Rektora Wyższej Szkoły [...] należało zatem w przewidzianym w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. piętnastodniowym terminie przesłać do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pozostawiając temu Sądowi ocenę zasadności skargi. Przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania skargi sądowi administracyjnemu, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności i istnieje on nadal w przypadku przekazania ich sądowi jednakże z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie pełni bowiem wyłącznie funkcji dyscyplinującej (postanowienie NSA 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06) polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona zatem wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności. Przekroczenie terminu wiąże się natomiast z funkcją represyjną, niezależnie od tego czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach organ spotyka represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, zaś w drugim już nie. Dlatego sąd, który wymierza grzywnę, mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., ale z uchybieniem terminu, wymierza ją wyłącznie za uchybienie terminu. W tym względzie funkcja represyjna art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Choć przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji tego prawa. Oprócz obu wskazanych funkcji wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).