I SA/Ke 104/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.),, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 stycznia 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. oddala skargę. I SA/Ke 104/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia 6 stycznia 2009r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 września 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy J. P. umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych i Fundusz Pracy za okres od maja 2002r. do września 2003r. Organ drugiej instancji ustalił, że J. P. zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną B. P.. Zamieszkuje na nieruchomości stanowiącej własność zmarłych rodziców, z tym, że stan własności nieruchomości nie jest uregulowany. Według danych Starostwa Powiatowego w K. J. P. nie jest właścicielem żadnych nieruchomości położonych na terenie powiatu. Z danych Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców wynika, że jest on właścicielem samochodu osobowego marki Daewoo Lanos z 1997r. Głównym źródłem utrzymania rodziny są stałe dochody uzyskiwane przez żonę z tytułu zatrudnienia w szwalni w K. w wysokości 1.130,00 zł brutto miesięcznie. J. P. nie jest nigdzie na stałe zatrudniony i uzyskuje dochody z prac dorywczych. W latach 2005-2007 nie uzyskał on żadnych dochodów. Działalność gospodarcza, którą prowadził została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej i wyrejestrowana w ZUS z dniem 30 września 2003r. Nadal trudnił się jednak handlem samochodami, bowiem posiadał w Polsce komis samochodowy. Stałe miesięczne koszty, potwierdzone stosownymi dokumentami, ponoszone przez rodzinę J. P. to: energia elektryczna - około 55 zł na 2 miesiące, woda - około 180 zł na 4 miesiące, telefon - 50 zł miesięcznie, wywóz śmieci - około 30 zł miesięcznie, opał w sezonie grzewczym - około 1.500 zł, podatki od nieruchomości - 300 zł na 3 miesiące, raty za zakupiony samochód - 420 zł miesięcznie. Posiada on również zobowiązania finansowe wobec Banku BPH na kwotę około 20.000 zł., na poczet których comiesięcznie dokonuje wpłat w wysokości około 600 zł. Organ zważył, iż zgodnie z obowiązującymi zasadami umarzania należności, które zostały uregulowane w ustawie z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74) powoływanej jako ustawa o s.u.s. - art. 28 ust. 2 i 3 - podstawowym warunkiem umożliwiającym umorzenie jest całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, która zachodzi w przypadkach opisanych w tych przepisach. Jednocześnie stosownie do art. 28 ust. 3a powołanej ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umarzania tych należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365). W opinii organu rentowego, w przypadku J. P. nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ustawy o s.u.s., bowiem prowadzone wobec niego za pośrednictwem Drugiego Urzędu Skarbowego w K. postępowanie egzekucyjne do należności składkowych okazało się częściowo skuteczne i nie zostało zakończone. Nadto żona strony, z którą pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym, uzyskuje stałe dochody z tytułu zatrudnienia. W świetle natomiast regulacji rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, umorzenie należności może nastąpić w przypadku, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności, gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, gdy zobowiązany poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego, nadzwyczajnego zdarzenia, oraz w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny pozbawiającej zobowiązanego możliwości zarobkowania. Jednocześnie organ drugiej instancji wyjaśnił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych badając i oceniając wszystkie okoliczności, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności zaś biorąc pod uwagę przepis art. 28 ustawy o sus, może w części lub w całości umorzyć zaległości, a rozstrzygnięcie w tym zakresie następuje w drodze decyzji, która ma charakter uznaniowy. Zatem organowi rozpatrującemu sprawę pozostawiono do uznania istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości, jak też zakres ewentualnego umorzenia. Zdaniem organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do umorzenia przedmiotowych należności. Organ wyjaśnił bowiem, iż żona zobowiązanego uzyskuje stałe dochody z tytułu zatrudnienia. J. P. zaś wykonuje prace dorywcze i z tego tytułu również osiąga dochody. Ponadto nie przedłożył on żadnych dokumentów świadczących, o tym iż stan zdrowia uniemożliwia mu stałe zarobkowanie. Z materiału dowodowego nie wynika również, aby na utrzymaniu wnioskodawcy lub jego małżonki pozostawały inne osoby. Organ podkreślił również, że osoby biorące na siebie ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej muszą być świadome związanych z tym obowiązków. Organ podniósł iż ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest dochodzenie zaległych należności składkowych z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusu. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają, co do zasady, zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 ustawy o s.u.s.). Należności składkowe objęte są ponadto dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Publicznoprawny charakter tych należności oraz cele, na które są one przeznaczone, obligują ZUS do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi, a podejmowane rozstrzygnięcie jest skutkiem konfrontacji interesu zobowiązanego z interesem ogólnospołecznym. Organ drugiej instancji wyjaśnił również, że załączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kserokopie dokumentów zgłoszeniowych i wyrejestrowujących (ZUA, ZFA, ZWUA i ZWPA) oraz deklaracji rozliczeniowych za okres maj 2002r.- wrzesień 2003r. poświadczonych przez ZUS, nie wnoszą nic nowego do sprawy z uwagi na fakt, iż odnośnie ubezpieczeń społecznych za okres od maja 2002r. do 29 września 2003r. zapadła prawomocna decyzja Zakładu z dnia 18 listopada 2004r. nr [...], której uzasadnienie w sposób wyczerpujący wyjaśnia pojęcie i charakter wykonywania działalności gospodarczej. Na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych J. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, nie precyzując wnioskowanego sposobu rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgłaszał w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej, natomiast Zakład dopiero po kilku latach poinformował go, że przerwy powyższe nie mogą być uwzględnione. Z kolei urząd skarbowy przerwy powyższe uwzględnił. Skarżący wskazał nadto na swoją bardzo trudną sytuację finansową trwającą od dłuższego czasu, z powodu której nie jest w stanie uregulować zadłużenia wobec ZUS. W odpowiedzi na powyższą skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., określanej dalej jako p.p.s.a.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Sąd rozpoznając sprawę bada zatem, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.) Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 28 ust 1 ustawy o s.u.s., powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji i który stosownie do art. 32 ustawy o s.u.s. ma także zastosowanie do składek na Fundusz Pracy oraz składek na ubezpieczenia zdrowotne, przewiduje, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części z uwzględnieniem ust. 2 - 4 tego artykułu. W ustępie 2 określono jednoznacznie, że należności mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust 3a ustawy o s.u.s.. Przepis ten daje organowi możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Wytyczne, jakimi organ winien kierować się podejmując decyzję w zakresie umorzenia należności, określa rozporządzenie Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej jako rozporządzenie). Z przepisu § 3 tego rozporządzenia wynika, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przesłanką umożliwiającą umorzenie, jest w myśl tych przepisów, także przewlekła choroba zobowiązanego, konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W świetle powyższych regulacji, organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego. Organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem- w przypadku stwierdzenia przesłanki- uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej jako k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Z kolei sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają bowiem organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji organu. W przedmiotowej sprawie, rozpoznając wniosek J. P., organ zasadnie przyjął, że nie zachodzi w sprawie przesłanka całkowitej nieściągalności, bowiem prowadzone wobec niego za pośrednictwem Drugiego Urzędu Skarbowego w K. postępowanie egzekucyjne do należności składkowych okazało się częściowo skuteczne i nie zostało zakończone. Nadto żona zobowiązanego uzyskuje stałe dochody z tytułu zatrudnienia. Oceniając wniosek, organ słusznie zatem odniósł się do przesłanek umorzenia zaległości określonych w art. 28 ust 3a ustawy o s.u.s. oraz w przepisach rozporządzenia z 2003r. i ustalił, że obok stałych dochodów żony, która pozostaje ze skarżącym we wspólnym gospodarstwie domowym, J. P. utrzymuje się z prac dorywczych i z tego tytułu również osiąga dochody. Jednocześnie, na co wskazał organ, J. P. nie przedłożył żadnych dokumentów świadczących, o tym iż stan zdrowia uniemożliwia mu stałe zarobkowanie. Z materiału dowodowego nie wynika również, by podobnie jak jego żona miał on kogoś na swoim utrzymaniu. W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił nadto, jak przedstawia się stan majątku skarżącego i szczegółowo przeanalizował wydatki skarżącego i jego rodziny czynione na utrzymanie wspólnego gospodarstwa domowego. Powyższym ustaleniom faktycznym w zakresie sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżący nie zaprzeczył. Zasadnie organ odwołał się w decyzji do interesu społecznego. O ile, podejmując decyzję, organ stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, to treścią tego przepisu prawa zobligowany jest badać, czy nie sprzeciwia się temu interes społeczny. Należy zaakceptować stanowisko organu, który wskazał, że biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności składkowych, cel jakiemu służą i ustawowy dziesięcioletni termin przedawnienia, Zakład ze szczególną ostrożnością winien rozdysponowywać tymi środkami publicznymi. W interesie społeczeństwa leży skuteczna egzekucja powyższych należności. Uwzględniając powyższe organ ocenił, że w sprawie nie zachodzi sytuacja o której mowa w § 3 rozporządzenia, tj. że spłata należności z tytułu składek na FUS, FUZ i FP. pozbawi skarżącego, jego rodzinę możliwości zaspokojenia potrzeb życiowych, co uzasadniałoby umorzenie mu tych należności. Nie można odmówić organowi prawa do dokonania takiej oceny sprawy, właśnie z uwagi na podejmowanie decyzji w granicach uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, w badanej sprawie organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, a następnie zajęte stanowisko przedstawił w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że wyciągnięte wnioski nie wychodzą poza granice zakreślone w art. 80 k.p.a. Zachowując zaś zasady prawa procesowego i materialnego, organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, odmawiając J. P. umorzenia należności za okres od grudnia 2002r. do maja 2003r. Nie jest uzasadniony zarzut skargi odnośnie nieuwzględnienia faktu, że działalność gospodarcza była przez skarżącego zawieszona. Okoliczność powyższa była przedmiotem oceny przy podejmowaniu prawomocnej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 listopada 2004r. nr [...] w przedmiocie objęcia skarżącego ubezpieczeniami społecznymi za okres od 1 maja 2002r. do 29 września 2003r. Stosownie do powołanego przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd jest związany granicami sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ, w tym przypadku udzielenia ulgi, co oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli legalności innej sprawy niż ta od której wniesiono skargę. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego bardzo trudnej sytuacji finansowej skarżącego to, jak wyjaśnił wyżej Sąd, ocena sprawy w tym zakresie należy do organu rentowego. Kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się bowiem do sprawdzenia zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości przeprowadzonego postępowania, nie zaś zasadności rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K.ielcach stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.