I SA/Ke 106/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego K. - W. w K. na uchwałę Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w K. z dnia [...] nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 13 ust. 6 i § 22 zaskarżonej uchwały. Zgromadzenie Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach (zgromadzenie) 16 listopada 2018 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 69 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U.2018.994) dalej "u.s.g." w związku z art. 19 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz.U. 2018.1152) dalej "u.z.z.w.", podjęła uchwałę nr XIV/73/2018, w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (uchwała). W § 13 ust. 6 uchwały postanowiono, że protokół końcowy jest niezbędny do zawarcia umowy na dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Paragraf 22 z kolei stanowi, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na mocy umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z każdą z gmin z obszaru działania przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy Kielce – Wschód w Kielcach złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Uchwała została zaskarżona w zakresie § 13 ust. 6 i § 22 uchwały. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w ww. części. Zarzucił obrazę art 19 ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 7 i 87 oraz 94 Konstytucji RP, stanowiącą istotne naruszenie prawa poprzez to, że w zaskarżonych zapisach uchwały zgromadzenie przekroczyło delegację ustawową w zakresie tego, co winien zawierać regulamin, wynikającą z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. W ocenie skarżącego § 13 ust. 6 regulaminu wskazujący, że protokół końcowy robót jest niezbędny do zawarcia umowy na dostarczanie wody lub odprowadzania ścieków, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Wskazana ustawa w art. 6 ust. 2 wprowadza jako warunek zawarcia umowy o zaopatrzenie, wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Ustawodawca nie sformułował żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość wprowadzenia takich dodatkowych warunków zawarcia umowy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z kolei § 22 Regulaminu narusza art. 19 ust. 5 pkt. 9 w zw. z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Warunkiem dostawy wody na omawiane cele nie jest bowiem zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 tej ustawy a stanowiące delegacje ustawową określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą a tym przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie, o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2022.329) dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U.2021.137). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 19 ust. 1 u.z.z.w. w zw. z art. 69 u.s.g. Stosownie do wskazanych przepisów zgromadzenie uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. W myśl art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że treść tego regulaminu musi odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej, zaś wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części. W świetle powyższych rozważań, Sąd stwierdza, że uzasadniony jest zarzut naruszenia § 13 ust. 6 regulaminu. Zawarto w nim zapis, że jednym z warunków zawarcia umowy na dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków jest dysponowanie protokołem końcowym. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W świetle powyższego przepisu jedynym wymogiem dotyczącym wniosku o zawarcie umowy jest obowiązek zachowania formy pisemnej takiego wniosku. Nie jest zatem dopuszczalne, aby zgromadzenie wprowadzało w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałoby przyjęcie takiego wniosku do realizacji. Skoro art. 6 ust. 2 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, to przedsiębiorstwo to nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 ustawy jak protokół końcowy. Zasadny okazał się także zarzut sprzeczności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków § 22 regulaminu, w którym organ przewidział, że zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na mocy stosowanej umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z każdą z gmin z obszaru działania przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego. Przepis art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. nie przewiduje bowiem aby zapewnienie dostarczania wody na cele przeciwpożarowe miało następować na podstawie umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo i gminę. Zadaniem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa, w tym ochrony przeciwpożarowej na jej terenie. Koszty realizacji tego zadania ponosi gmina, co wynika wprost z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża natomiast obowiązek publiczny zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin ma skonkretyzować warunki realizacji tego obowiązku, czyli określać kto, na jakich warunkach i skąd może na ten cel pobierać wodę. Z upoważnienia ustawowego nie wynika natomiast obowiązek zawierania umów cywilnych z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym przez gminę. Nałożenie takiego obowiązku musiałoby posiadać wyraźną podstawę prawną, gdyż ogranicza sferę autonomii woli podmiotów mających być stronami umowy. Dlatego należy przyjąć, że w przepisie art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. chodzi wyłącznie o uregulowanie warunków faktycznych bądź technicznych dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe a nie warunków formalnych. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, w zakresie § 13 ust. 1, § 22 uchwały, w sposób istotny narusza art. 19 ust. 1 i ust. 5 u.z.z.w. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy (związku międzygminnego) wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (zgromadzenia) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to trafnie wskazuje się, że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP (por. ww. wyrok NSA w sprawie II GSK 1405/16). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.