I SA/Ke 111/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta,, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Asystent sędziego Emilia Czarnecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 marca 2010r. sprawy ze skargi M K na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia 1 grudnia 2009r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 9 października 2009r., nr [...] odmawiającą M. K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Organ wskazał, że w dniu 4 czerwca 2009r. M.K., złożył wniosek, nie motywując go w żaden sposób, o umorzenie zaległości z tytułu ubezpieczenia własnego oraz rozłożenie na raty nieopłaconych składek za zatrudnianych pracowników. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w przypadku złożenia takiego wniosku, ZUS zobligowany jest rozpatrzeć go zgodnie z obowiązującymi zasadami umarzenia należności, które zostały uregulowane w ustawie z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r., Nr 11, poz.74), dalej zwaną ustawą s.u.s.. W świetle art. 28 ust. 2 i 3 ww. ustawy, podstawowym warunkiem umożliwiającym umorzenie jest całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, przy czym organ wymienił okoliczności, w których ona zachodzi. Ponadto organ wskazał, że w przypadku gdy nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności, możliwość umorzenia należności z tytułu składek daje również art.17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz.2074), przy czym wymienił rodzaje składek oraz warunki ich umorzenia na podstawie tego przepisu. Pomimo braku całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą być one umarzane także w uzasadnionych przypadkach, na co wskazuje art. 28 ust. 3a ustawy s.u.s. Szczegółowe warunki umarzania tych należności określa § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej zwane rozporządzeniem. Organ wskazał, iż uwzględniając okoliczności faktyczne i prawne, przedmiotowe postępowanie prowadzono w oparciu o treść art. 28 ust. 3a ustawy s.u.s., rozporządzenie oraz art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r., które mają zastosowanie w przypadku braku całkowitej nieściągalności. ZUS podkreślił, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego odbywa się w każdym przypadku bardzo wnikliwie i z należytą starannością z uwagi na złożoność problemów życiowo- bytowych płatników składek. Ponadto każda z osób wnosząca o umorzenie zaległości z tytułu składek ma prawo brać czynny udział w postępowaniu, ma prawo wglądu w akta sprawy oraz prawo wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszenia żądań w zakreślonym terminie. O tych uprawnieniach ubezpieczony był informowany, jednak z nich nie skorzystał. Organ ustalił, że M.K. zameldowany jest pod adresem podanym we wniosku, tj. K.B. 62 w gminie S.a, lecz przebywa poza granicami kraju, nie korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w Sz. Analizując sytuację rodzinną ubezpieczonego organ stwierdził, że pozostaje on w separacji z żoną – M. K. i ma ustanowioną rozdzielność majątkową od dnia 30 czerwca 2000r. Ubezpieczony nie prowadzi gospodarstwa domowego wspólnie z dziećmi. Organ zwrócił uwagę, że ubezpieczony obecnie nie prowadzi działalności gospodarczej i nie jest nigdzie zatrudniony oraz nie jest zarejestrowany w PUP jako bezrobotny. Utrzymuje się z drobnych prac dorywczych i pracy w gospodarstwie. Z przedłożonych zaświadczeń z Urzędu Skarbowego w K. wynika, że M. K. w latach 2007-2008 nie składał zeznań podatkowych. Na podstawie informacji uzyskanej ze Starostwa Powiatowego w K. organ ustalił, że ubezpieczony jest wraz z żoną właścicielem działek o powierzchni 2,81 ha – nr [...] i 0,29 ha – nr [...] położonych w powiecie k. – gmina Sz., obręb P. Cz., właścicielem działek o łącznej powierzchni 2,2 ha – nr [...] położonych w powiecie k. – gmina Sz., obręb B. K. oraz posiada udziały w 3/28 częściach do działki o powierzchni 1,15ha. W dniu 27 września 1999r. Zakład ustanowił zabezpieczenie hipoteczne na nieruchomości o nr KW [...] Ubezpieczony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,2 ha, a nie o powierzchni 5 ha, jednak nie udokumentował zbycia ww. gruntów. W zakresie stanu majątku ruchomego M. K. organ ustalił, iż jest on właścicielem samochodu marki Nysa z 1978r., natomiast wg. danych CEPiK z dnia 17 lipca 2009r. nie posiada zarejestrowanych pojazdów. Z przedłożonego wykazu zobowiązań i wierzytelności poza zaległościami w ZUS ubezpieczony posiada zobowiązania z tytułu alimentów – na dzień 27 lutego 2009r. w wysokości 2.700 zł, w KRUS z tytułu nieopłaconych składek wraz z należnymi odsetkami w łącznej kwocie 2.694 zł, w ZUS w wysokości około 50.000 zł, w Urzędzie Gminy Sz. z tytułu podatku rolnego za lata 2003 – 2009 w kwocie 678,10 zł. W ocenie organu M. K. nie spełnia żadnego z kryterium określonego przepisem art. 28 ust.3a ustawy s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia ani żadnego z kryteriów ważnego interesu strony, o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r., a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Nie wystąpiły bowiem sytuacje związane ze szkodami poniesionymi w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia i nie było podstaw do uznania, iż sytuacja skarżącego jest wyjątkowa, uniemożliwiająca opłacenie należności. Organ argumentował, że umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stosowaną w szczególnych okolicznościach i zgodnie z linią orzecznictwa sądowego zastrzeżona dla sytuacji drastycznych, zaś w sytuacji ubezpieczonego takich okoliczności nie stwierdzono. Organ podkreślił, że w trakcie prowadzonego postępowania umorzeniowego M. K. nie przedłożył żadnej dokumentacji potwierdzającej źródła dochodów, ponoszonych kosztów utrzymania, jak również dokumentów świadczących o problemach zdrowotnych uniemożliwiających zatrudnienie. Ponadto, zdaniem organu, ubezpieczony będąc właścicielem i współwłaścicielem kilku działek, mógł sprzedać ich część co pozwoliłoby mu uzyskać środki pieniężne i spłacić zadłużenie wobec ZUS oraz pozostałe zobowiązania. Na powyższą decyzję M. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o ponowne przeanalizowanie sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazał, że już składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podał, iż nie jest właścicielem 5 ha gospodarstwa. Nie przedłożył wówczas dokumentacji potwierdzającej zbycie gruntów, gdyż jej uzyskanie wymagało czasu. Do skargi dołączył natomiast zawiadomienie Starosty K. o zmianie w ewidencji gruntów z dnia 8 grudnia 2009r. Przyznał także, że jest posiadaczem samochodu marki Nysa z 1978r., który jest jednak niesprawny, a jego wartość jest wyłącznie złomowa (ok.150-200 zł). Poza tym podniósł, że dom oraz budynki gospodarcze będące jego własnością wymagają gruntownego remontu. W ocenie skarżącego sprzedaż części, a nawet całości posiadanego majątku, co sugerowały organy, nie pozwoliłaby na uzyskanie środków pieniężnych potrzebnych na spłatę zadłużenia wobec ZUS oraz innych instytucji. Łączna suma zadłużenia bowiem przekracza kwotę 300.000 zł., natomiast wartość gospodarstwa jest o wiele niższa. Skarżący przyznał, iż nie jest zarejestrowany w PUP i nie korzysta z pomocy GOPS w Sz., lecz nikt z pracowników ośrodka nie przeprowadził z nim wywiadu środowiskowego odnośnie jego sytuacji dla stwierdzenia stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej jako k.p.a.), sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego i wykładni przepisów prawa. Oznacza to, że kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ pierwszej instancji a rozstrzygnięciem organu drugiej instancji. Stan faktyczny organ odwoławczy ustala w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w pierwszej instancji, uzupełniając o nowe okoliczności, które zaistniały po wydaniu decyzji w pierwszej instancji, ewentualnie uległy zmianie oraz te, które w związku ze zmianą przepisów prawa mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy musi zatem uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania przez niego decyzji. Tak rozumiana zasada dwuinstancyjności odnosi się do przewidzianej w art. 127 § 3 k.p.a. instytucji ponownego rozpoznania sprawy pomimo, że wniosek inicjujący to postępowanie nie ma charakteru dewolutywnego. Mimo że przy rozpatrywaniu spraw o umorzenie należności organ korzysta ze swobody uznania administracyjnego, to rozstrzygnięcie nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 §1 i §3 k.p.a. Organ obowiązkowi temu nie sprostał. Nie uwzględnił faktu, że uległa zmianie sytuacja życiowa skarżącego w stosunku do tej, która była przedmiotem ustaleń i rozpoznania przez organ pierwszej instancji, nie dokonał ustaleń co do nowej sytuacji w jakiej znalazł się skarżący. Obowiązkiem organu wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. było, wobec zmiany jego sytuacji życiowej, wyjaśnienie aktualnej sytuacji majątkowej skarżącego i jej wpływu na możliwości płatnicze zainteresowanego. W przedmiotowej sprawie znamiennym jest, że na etapie postępowania odwoławczego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 26 października 2009r. skarżący powiadomił organ, iż nie posiada gospodarstwa rolnego o pow. 5ha lecz 2,20 ha. Przy czym podał, że "wyjaśnienie spraw z polem wymaga czasu". Organ posiadając taką informację ograniczył się do stwierdzenia, że nie przedłożono żadnej dokumentacji na potwierdzenie zbycia gruntów. Takie stanowisko organu, w ocenie Sądu, godzi w wymienione wyżej zasady z art.7 i 77 Kpa i nie zasługuje na akceptację. Pomimo bowiem informacji skarżącego organ nie zweryfikował objętych nią twierdzeń, choćby wzywając stronę do uprawdopodobnienia okoliczności zbycia nieruchomości. Tym bardziej, że odwołujący się wskazywał na trudności dokumentacyjne. Reasumując, organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, naruszył zasadę dwuinstancyjności, a także przepis art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez nie ustalenie i nie uwzględnienie przy wydaniu decyzji stanu faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, na który to stan powoływała się strona. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, dokonanie analizy sytuacji materialnej skarżącego istniejącej w dacie rozstrzygnięcia, daje organowi możliwość oceny, czy sytuacja materialna i życiowa skarżącego pozwala i w jakim zakresie, na zapłatę należności. Rozstrzygając ponownie sprawę organ uwzględniając powyższe uwagi, przeprowadzi postępowanie i dokona ustaleń co do sytuacji bytowej skarżącego z uwzględnieniem zmian, jakie zaszły w sytuacji majątkowej będącej przedmiotem oceny, rozważy wszechstronnie zebrany materiał i dokona oceny sytuacji materialnej i możliwości płatniczych skarżącego, przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów, stwierdzić należy, że w sprawie nie dokonano prawidłowej i wyczerpującej oceny powoływanych przez stronę okoliczności pod kątem przesłanek umorzenia zaległości, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Dlatego, zdaniem Sądu, dokonana przez organ ocena sytuacji wnioskodawcy wykracza poza granice przyznanego organowi uznania administracyjnego i nosi cechy dowolności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, oraz art. 152 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.