I SA/Ke 112/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Jagiełło (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska,, Sędzia NSA Grażyna Jarmasz, Protokolant Krzysztof Czarnecki, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 sprawy ze skargi G. Y. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności celnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącego 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Ke 112/06 U Z A S A D N I E N I E Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] odmówił G. Y. umorzenia należności celnych wymierzonych decyzją z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w przedmiotowym przypadku nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia należności celnych, które zostały wyczerpująco wymienione w przepisach kodeksu celnego (art. 229 § 3, art. 246 § 1 i art. 248 § 1) oraz wydanego na podstawie art. 252 § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie określenia wypadków, w których należności celne przywozowe lub wywozowe są zwracane lub umarzane oraz trybu i warunków zwrotu lub umorzenia. W przepisach tych nie określono natomiast przypadków umorzenia należności celnych z przyczyn związanych z trudną sytuacją dłużnika, na które powoływał się skarżący. W piśmie - odwołaniu z dnia 3 sierpnia 2005 r. skarżący podnosił: rozpatrzenie wniosku bez należytej wnikliwości, przyjęcie za podstawę prawną rozporządzenia Rady Ministrów uchylonego kolejnym rozporządzeniem z dnia 16 września 2003 r., przeprowadzenie postępowania wbrew zasadom określonym w dziale IV Ordynacji podatkowej oraz niezastosowanie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji a także art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej. W dniu 9 grudnia 2005 r. przedmiotowa sprawa wraz z odwołaniem została przekazana według właściwości miejscowej Izbie Celnej. W dniu 13 stycznia 2006 r. Dyrektor Izby Celnej wezwał skarżącego do sprecyzowania czy pismo to stanowi odwołanie od wskazanej na wstępie decyzji Dyrektora Izby Celnej informując go, iż odwołanie powinno zawierać zarzuty przeciw decyzji, określać istotę i zakres żądania oraz wskazywać dowody na poparcie żądania. Pouczył nadto skarżącego o przepisach Ordynacji podatkowej normujących kwestię wznowienia postępowania. Niezależnie od tego postanowieniem z tej samej daty odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego skierowanego przeciwko G. Y. Na postanowienie to skarżący wniósł zażalenie, w którym zarzucił naruszenie art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 271 Kodeksu Celnego. W odpowiedzi zaś na wezwanie organu skarżący podniósł, że jego pismo z dnia 3 sierpnia 2005 r. jest odwołaniem od decyzji odmawiającej umorzenia należności celnych i wniósł o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a nadto wnosił o wstrzymanie egzekucji powołując się na art. 271 Kodeksu Celnego Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] o odmowie umorzenia należności celnych G. Y. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że decyzją ostateczną z dnia [...] Naczelnik Urzędu Celnego określił G. Y. należności celne wraz z odsetkami za zwłokę. Należności te nie zostały uiszczone, wobec czego dokonano sprzedaży zajętego towaru, a co do pozostałej kwoty wszczęto postępowanie egzekucyjne. Pomimo prawidłowego pouczenia skarżący nie skorzystał z prawa do wniesienia zarzutów na to postępowanie. W toku postępowania egzekucyjnego mogą zaistnieć, zdaniem organu okoliczności, które uzasadniają czasowe zaniechanie jego prowadzenia. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zna instytucje podobne do zawieszenia tj. wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Dotyczy to sytuacji z zastosowaniem niektórych środków odwoławczych lub np. zbiegu egzekucji sądowe i komorniczej. Z kolei art. 56 § 1 tej ustawy wymienia przyczyny obligatoryjnego zawieszenia postępowania a § 2 fakultatywne przypadki zawieszenia. Zatem zarzut błędnej wykładni cyt art. 56§ 1 jest bezzasadny. Wykonanie decyzji dotyczącej długu celnego, takiej jak decyzja będąca podstawą egzekucji w stosunku do skarżącego, organ celny może wstrzymać, na wniosek strony, pod warunkiem złożenia zabezpieczenia. Wstrzymanie to ma charakter fakultatywny, a więc zależy od decyzji organu i następuje przede wszystkim w sytuacji gdy są powody sądzić, że skarżona decyzja jest wadliwa lub istnieje obawa poniesienia przez stronę nieodwołalnej straty. Art. 222 Ordynacji podatkowej określa, iż odwołanie powinno zawierać zarzuty przeciw decyzji, określać istotę i zakres żądania oraz wskazywać dowody na poparcie żądania. O tym czy jest to odwołanie decyduje treść pisma a nie jego tytuł nadany przez stronę. Wyjaśnieniu tej okoliczności służyło pismo skierowane do strony w dniu 13 stycznia 2006 r. Decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nie jest decyzją w sprawie długu celnego, lecz odmową umorzenia tego długu wynikającego z decyzji Naczelnika Urzędu Celnego. Jest, więc odpowiedzią organu na prośbę strony dotyczącą umorzenia należności z niej wynikających. Skoro, więc, zdaniem organu, strona nie udzieliła informacji w stopniu wystarczającym na rozważenie podjęcia decyzji o umorzeniu należności, należało utrzymać w mocy kwestionowaną decyzję. W skardze na tą decyzję G. Y. zarzucił: - naruszenia przepisów kpa dotyczących postępowania wyjaśniającego przez nieprzeprowadzenie takiego postępowania; - naruszenia prawa materialnego; - naruszenie reguł postępowania odwoławczego poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, powoływanie się na podstawę prawną, która nie została wskazana przez stronę oraz przewlekłość postępowania połączoną z brakiem wnikliwości. Przy tak sformułowanych zarzutach wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że za podstawę prawną decyzji w I instancji przyjęto przepisy uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie określenia wypadków, w których należności celne przywozowe lub wywozowe są zwracane lub umarzane oraz trybu i warunków zwrotu lub umorzenia zamiast przepisów rozporządzenia w tym przedmiocie z dnia 16 września 2003 r. Wskazał także na błędną wykładnię § 4 tego ostatniego aktu prawnego. Zdaniem skarżącego uchybieniem ze strony organów celnych było również niezastosowanie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulujących przypadki poprzedzające umorzenie należności ze względu na trudną sytuację strony przez umorzenie postępowania egzekucyjnego. Skoro przepisy Działu IV Ordynacji podatkowej stosuje się odpowiednio do spraw celnych, to pozostałe przepisy tego aktu prawnego stosuje się pomocniczo. Tym samym przepisy Kodeksu Celnego nie określają przypadków umorzenia należności celnych z powodu trudnej sytuacji dłużnika, to w takich przypadkach ma zastosowanie przepis art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej. Skarżący wskazał także, że rozpoznając odwołanie organ drugiej instancji nie odniósł się do wszystkich podniesionych przez niego zarzutów, ograniczając się do teoretycznych rozważań niezwiązanych z meritum sprawy. Brak weryfikacji pozytywnej bądź negatywnej zarzutów jest uchybieniem organu odwoławczego, gdyż skarżący nie oczekiwał wykładu, lecz rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Jako jedyną okoliczność uzasadniającą utrzymanie w mocy kwestionowanej decyzji organu I instancji podano nieudzielanie przez niego informacji w stopniu umożliwiającym podjęcie decyzji o umorzeniu należności, co było niemożliwe z uwagi na nieudolność organów w określeniu podstawy prawnej w oparciu o którą wniosek ma być rozpatrywany. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : . Zgodnie z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega, zatem zgodność aktów administracyjnych ( w tym przypadku decyzji ) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- dalej: p.p.s.a.- Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy wszczętej na skutek wniosku skarżącego jest kwestia umorzenia należności celnych wynikających z decyzji ostatecznej Naczelnika Urzędu Celnego z dnia[...]. Przedmiot ten został zresztą sprecyzowany ostatecznie przez stronę na żądanie organu odwoławczego. W tak zakreślonych granicach sprawy nie mieszczą się, więc kwestie związane z określeniem należności celnej, jak i prowadzonym przeciw skarżącemu postępowaniem egzekucyjnym w tym względzie. O takim przedmiocie sprawy zdają się zapominać zarówno skarżący jak i organ odwoławczy. Z tego względu poza rozważaniami sądu pozostają, zatem te zarzuty skargi, które wykraczają poza granice niniejszej sprawy. Odnosząc się do zarzutów rozpatrywanej skargi, związanych z przedmiotem sprawy, podkreślić należy, że dla oceny czy organy celne właściwie zastosowały prawo materialne konieczne było w pierwszej kolejności zbadanie czy nie doszło w toku rozpatrzenia sprawy do naruszenia przepisów o postępowaniu. Rozpoznając skargę Sąd stwierdził tego rodzaju uchybienia, aczkolwiek nie podzielił wszystkich poglądów skarżącego. Zgodnie z treścią art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 6230) do spraw dotyczących długu celnego powstałego przed uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc Kodeks Celny (ustawa z 9 stycznia 1997). Stosownie zaś do art. 263 tego aktu prawnego do postępowania w sprawach celnych stosuje się odpowiednio przepisy Działu IV ustawy Ordynacja podatkowa (dalej: Ord. po.), a więc przepisy o postępowaniu podatkowym. Na tle stosowania przepisów normujących postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza art. 220 i art. 233 Ord. pod. utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, że wniesienie odwołania powoduje przeniesienie sprawy do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Teza ta zachowuje aktualność także w sytuacji, gdy organem odwoławczym jest ten sam organ. Istota postępowania odwoławczego polega, więc na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięcie sprawy , która została uprzednio rozstrzygnięta przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie może, więc ograniczyć się do kontroli kwestionowanej decyzji, bowiem zobowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę i wydać decyzję, dążąc do tego, aby zawarte w niej rozstrzygnięcie załatwiało merytorycznie sprawę (por. np. Uchwała NSA z 16.01.1997 r., I I I ZP 5/96). Obowiązkiem organu odwoławczego nie jest jedynie kontrola prawidłowości dokonanych przez organ I instancji ustaleń, lecz rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie, z uwzględnieniem wszystkich, także zgłoszonych dopiero na tym etapie zarzutów (por. Wyrok NSA z 9.07.1997 r. I I I SA 457/96). Organ ten musi przy tym uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrzenia odwołania, nie zapominając o zasadzie tożsamości sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 210 § 1 i § 4 Ord. pod. decyzja powinna zawierać min. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Tym wszystkim wymogom Dyrektor Izby Celnej, rozpoznając odwołanie skarżącego nie sprostał. Postępowanie odwoławcze ograniczone zostało do zobowiązania strony do sprecyzowania intencji jego pisma. Aczkolwiek skarżący wyraźnie oświadczył, że domaga się umorzenia należności celnych i w odwołaniu kwestionuje decyzję organu I instancji w tym przedmiocie, to uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew zasadzie tożsamości sprawy, sprowadza się do rozważań okoliczności pozostających poza jej granicami. Uzasadnienie to porusza np. szczegółowe kwestie związane z toczącym się przeciwko stronie postępowaniem egzekucyjnym, zasadami wstrzymania egzekucji, zawieszenia tego postępowania i wstrzymania wykonania decyzji dotyczącej długu celnego. Jak już wyżej wskazano kwestie związane z decyzją wymiarową czy postępowaniem egzekucyjnym nie należą do zakresu niniejszej sprawy. Rozważania co do meritum sprawy, a więc kwestii umorzenia należności celnych ograniczone zostały w istocie do końcowego zdania uzasadnienia. Organ stwierdził mianowicie, że skoro G. Y. nie udzielił informacji w stopniu wystarczającym na rozważenie podjęcia decyzji o umorzeniu należności, należało orzec jak w sentencji. Takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym w art. 210 § 1 i 4 Ord. pod. i uniemożliwia sądową kontrolę prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Uniemożliwia także ustalenie czy organ odwoławczy wywiązał się z obowiązku ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy a także czy wziął pod rozwagę te zarzuty podniesione w odwołaniu strony, które dotyczyły jej przedmiotu. Wskazane uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i już z tego powodu zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu stosownie do treści art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie dalej idący wniosek skargi o uchylenie także decyzji wydanej w pierwszej instancji. Sąd nie stwierdził, bowiem tego rodzaju uchybień, których nie dałoby się usunąć w postępowaniu odwoławczym. O zwrocie skarżącemu poniesionych kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.