I SA/Ke 117/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Rady Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie nieważności uchwały nr (...) Rady Gminy P. z (...) w sprawie określenie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami na rzecz gminy, za usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych, opróżnienia zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oddala skargę. 1. Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym z [...] 2021 r. znak: [...] stwierdził nieważność uchwały R. P. z [...] r. nr [...] w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami na rzecz gminy, za usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych, opróżnienia zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych w części dotyczącej § 1 i § 2. 1.1 Organ nadzoru stwierdził, że § 1 i § 2 uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 4a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439), dalej: "u.c.i.p." Przepis ten stanowi, że rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, może stosować zróżnicowane stawki w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odpowiednio odległości od miejsca przetwarzania odpadów komunalnych, stacji zlewnej, a także właściwości nieczystości ciekłych. R. P. w uchwale dokonała natomiast zróżnicowania na podstawie kryterium nieprzewidzianego w art. 6 ust. 4a tej ustawy, tj. pojemności pojemnika, co stanowi istotne naruszenie prawa. 1.2 Górna stawka opłaty powinna być jednakowa dla wszystkich odpadów segregowanych i jednakowa dla wszystkich odpadów nie zbieranych w sposób selektywny. R. P. określiła w § 1 dwie stawki w kwotach 0,29 zł (pkt 1 i 2) za litr i 0,227 zł za litr (pkt 3). Podobnie w § 2 występują dwie stawki w wysokości 0,58 zł za litr (pkt 1 i 2) i 0,45 zł za litr (pkt 3). Z wyliczenia jednoznacznie wynika, że R. P. uzależniła wysokość górnej stawki za odpady od pojemności pojemnika. W związku z tym stwierdzenie nieważności uchwały w części jest uzasadnione i odnajduje również potwierdzenie w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych. 2. Na powyższe roztrzygnięcie nadzorcze R. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu. Zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 6 ust. 2 i 4 u.c.i.p.; - art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: "u.s.g." przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna częściowo z prawem. 2.1 W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w wyroku WSA we Wrocławiu z 10 maja 2012 r. II SA/Wr 138/12, na który powołuje się organ, stan faktyczny uchwały, która była przedmiotem roztrzygnięcia sądu i treść uchwały były odmienne od tej kwestionowanej przez organ. 2.2 Zgodnie z obowiązującym na terenie Gminy P. regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w szczególności jego § 6 ust. 3, można zbierać odpady w pojemnikach o określonej pojemności 110 l, 120 l, 240 l,400 l, 660 l, 1100 l. 2.3 Ustawodawca nie wskazał w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jakimi kryteriami rada gminy ma się kierować, ustalając górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i nieczystości ciekłych. W ocenie skarżącej rada powinna brać pod uwagę w szczególności takie okoliczności, jak koszty usuwania odpadów, zapewnienie odpowiedniej rentowności zainteresowanych przedsiębiorców usuwających odpady, zabezpieczenie mieszkańców przed nadmiernymi i nieuzasadnionymi kosztami. Zatem górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych muszą obejmować wszystkie czynniki cenotwórcze związane np. z opłatą środowiskową, odbiorem, transportem, segregacją i składowaniem odpadów na składowisku. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca wskazała na wyroki sądów administracyjnych. 2.4 Przed ustaleniem stawek gmina dokonała rozeznania cenowego wśród przedsiębiorców świadczących na terenie Gminy P. usługi odbierania odpadów. Przedsiębiorcy świadczą usługi odbierania pojemników o pojemnościach 120 l, 240 l i 1100 l. Kształtują cenę rynkową od wielkości pojemnika i tak cena za odbiór pojemnika o mniejszej pojemności jest wyższa od ceny pojemnika o pojemności wyższej. Ma na to wpływ w szczególności częstotliwość odbierania pojemników mniejszych, co jest związane z większym kosztem dojazdu niż do pojemnika o wyższej pojemności. W momencie kiedy Rada Gminy w P. ustala za wszystkie pojemniki stawkę taką jaką np. przyjmuje za pojemnik o pojemności 1100 l, odbiór takiego pojemnika byłby nieopłacalny dla przedsiębiorcy. Natomiast, gdy przyjęłaby stawkę taką jak za pojemnik 120 l również dla pojemnika o pojemności 1100 l usługa byłaby zbyt droga dla przedsiębiorcy. Ponadto Rada Gminy w § 1 uchwały określiła stawkę maksymalną za zbieranie odpadów w sposób selektywny za pojemnik, a w § 2 uchwały za taki sam pojemnik maksymalną stawkę za odpady zbierane w sposób nieselektywny. 2.5 Przepisy ustawy przewidują ustalanie stawki za pojemnik o określonej pojemności, co nie oznacza, że ustalenie różnych stawek w zależności od wielkości pojemnika jest różnicowaniem tej stawki. Artykuł 6k ust. 1 u.c.i.p. przewiduje, że rada gminy podejmując uchwałę na podstawie tego przepisu dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6i ust. 1 i 2 u.c.i.p. oraz ustali stawkę takiej opłaty, przy czym na terenie jednej gminy dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat, a także ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Nie ma mowy w tym przepisie o możliwości ustalania opłat za odpady różnych frakcji. Zatem, zarówno za niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i za frakcje odpadów zbieranych selektywnie rada gminy ustala tę samą stawkę za pojemnik o określonej pojemności. Ustalając stawkę opłaty gmina nie może ustalić wyższej stawki niż stawki maksymalnej określonej uchwałą rady gminy na podstawie art. 6k ust. 2 u.c.i.g., a w przypadku nieruchomości niezamieszkałych nieobjętych systemem gospodarowania odpadami komunalnymi górnych stawek opłat ustalanych na podstawie uchwały rady gminy podejmowanej na podstawie art. 6 ust. 2 u.c.i.g. 2.6 W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko przedstawione w roztrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1 Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 7 maja 2021 r. wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz.374 ze zm.), zmienionej ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Zgodnie ze wskazanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. 3.2 Kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". W sprawie przedmiotem kontroli sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, w którym orzeczono o stwierdzeniu nieważności § 1 i § 2 uchwały R. P. z [...] r. nr [...] w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami na rzecz gminy, za usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych, opróżnienia zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Zdaniem organu nadzoru zakwestionowana część uchwały została podjęta z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 4a u.c.i.p. Z kolei według organu stanowiącego ustawodawca nie wskazał w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jakimi kryteriami rada gminy ma się kierować, ustalając górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i nieczystości ciekłych. 3.3 Relacja nadzoru jaka zawiązuje się pomiędzy wojewodą a skarżącą prowadzi do możliwości stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Oznacza to, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). W niniejszej sprawie wojewoda stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia prawa i w tym zakresie ocenie sądu podlega zasadność podjęcia aktu nadzoru. Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). 3.4 Uchwała R. P. z [...] r. nr [...] została wydana m.in. na podstawie art. 6 ust. 2 i ust. 4 u.c.i.p. Stosownie do powołanych regulacji rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1. Rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, stosuje wyższe stawki, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Istotny jest ponadto przepis art. 6 ust. 4a u.c.i.p., którym ustawodawca upoważnił radę gminy do stosowania zróżnicowanych stawek opłat, w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy, odległości od miejsca przetwarzania odpadów oraz właściwości nieczystości ciekłych. Zgodnie z powołanymi regulacjami skarżąca zobowiązana była podjąć uchwałę o ustaleniu górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości m.in. za usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych uwzględniając kryteria przewidziane art. 6 ust. 4a u.c.i.p., tj. gęstość zaludnienia na danym obszarze gminy, odległości od miejsca przetwarzania odpadów oraz właściwości nieczystości ciekłych. Górna stawka opłaty powinna być przy tym jednakowa dla wszystkich odpadów segregowanych i jednakowa dla wszystkich odpadów nie zbieranych w sposób selektywny. 3.5 Treść zakwestionowanej części uchwały stanowi natomiast, że: "§ 1. Określa się wysokości górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych z nieruchomości położonych na terenie gminy P., jeśli odpady są zbierane w sposób selektywny: 1) 35,00 zł brutto z pojemników o pojemności 120 litrów, 2) 70,00 zł brutto z pojemników o pojemności 240 litrów, 3) 250,00 zł brutto z pojemników o pojemności 1100 litrów. § 2. Określa się wysokości górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych z nieruchomości położonych na terenie gminy P., jeśli odpady nie są zbierane w sposób selektywny: 1) 70,00 zł brutto z pojemników o pojemności 120 litrów, 2) 140,00 zł brutto z pojemników o pojemności 240 litrów, 3) 500,00 zł brutto z pojemników o pojemności 1100 litrów." Z przywołanych zapisów wynika, że w uchwale R. P. z 30 listopada 2020 r. zróżnicowano wysokości górnej stawki opłat ze względu na pojemność pojemnika. Im większa pojemność pojemnika tym mniejsza wysokość górnej stawki opłat za litr. Oznacza to, że uchwalone w § 1 i § 2 tej uchwały górne stawki opłat wprowadzono przy zastosowaniu nieprzewidzianego przez art. 6 ust. 4a u.c.i.p. kryterium pojemności pojemnika. 3.6 Wymaga podkreślenia, że ustawodawca w art. 6 ust. 4a u.c.i.p. wskazał na trzy przesłanki (gęstość zaludnienia na danym obszarze gminy, odległości od miejsca przetwarzania odpadów oraz właściwości nieczystości ciekłych), według których rada gminy może dokonać zróżnicowania górnych stawek opłat, nie przewidując w tym względzie szerszej delegacji. Przesłanki te nie obejmują wielkości pojemnika na odpady komunalne. Skoro w niniejszej sprawie dokonano zróżnicowania górnych stawek opłat przy zastosowaniu kryteriów pozaustawowych oznacza to, że w tym względzie omawiana uchwała podjęta została z przekroczeniem delegacji ustawowej, co stanowi o kwalifikowanym naruszeniu prawa. 3.7 Zamierzonego przez autora skargi skutki, w postaci uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie mogą odnieść zarzuty odwołujące się do kwestii ustalania ceny za odbiór odpadów. Organ nadzoru zakwestionował bowiem w swym rozstrzygnięciu sposób różnicowania górnych stawek opłat, a nie sposób ustalania ceny. Uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego została wydana na podstawie art. 6 ust. 2 i ust. 4 u.c.i.p., a nie wskazywanego przez skarżącą art. 6k ust. 1 tej ustawy odnoszącego się do wyboru przez gminę metody ustalenia opłaty. 3.8 W konsekwencji należało stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.