I SA/Ke 12/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Jagiełło, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.),, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 marca 2009r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 30 września 2008r., w części odmawiającej umorzenia zaległości na ubezpieczenia społeczne rolników; II. określa, że zaskarżone decyzje w części uchylonej nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak: [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego umorzył R. M. 100% odsetek za okres od dnia 4 kwietnia 1996r. do dnia 4 kwietnia 1999r. w kwocie 471 zł., nie umorzył pozostałej należności za okres od dnia 4 kwietnia 1996r. do dnia 4 kwietnia 1999r. w kwocie 2176,40 zł. i utrzymał w mocy decyzję z dnia 30 września 2008r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wskazał, iż R. M. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 1,22 ha fizyczne co stanowi 1,66 ha przeliczeniowe. Ubezpieczeniu społecznemu rolników z tego gospodarstwa podlegał jej mąż R. M.. W dniu 25 sierpnia 2006r. R. M. zwróciła się z podaniem o umorzenie zaległości. Podanie to umotywowała trudną sytuacją materialną spowodowaną dużymi kosztami leczenia. Do podania dołączyła kartę informacyjną leczenia szpitalnego, z której wynikało, że w lipcu 2003r. przebyła zawał serca. Dlatego decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w O. z dnia 28 września 2006r. umorzono jej 100% odsetek. W dniu 2 lipca 2008r. R. M. ponownie zwróciła się z wnioskiem o umorzenie należności. Do podania dołączyła zaświadczenie lekarskie informujące o przebytym zawale serca, systematycznym leczeniu w Poradni Kardiologicznej i Ogólnej oraz stałym zażywaniu środków farmakologicznych. Z uwagi na fakt, że koszty ponoszone na leczenie w znaczący sposób ograniczają jej możliwości płatnicze, a trudna sytuacja materialna i bytowa potwierdzona została również podczas wizytacji, decyzją z dnia 30 września 2008r. Kierownik Placówki Terenowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w S. działając z upoważnienia Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, umorzył wnioskodawczyni 100% odsetek. Zaproponowano jej również ulgę w spłacie pozostałej należności w postaci układu ratalnego . W dniu 8 października 2008r. R. M. zwróciła się z podaniem o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności. Podanie to po raz kolejny uzasadniła trudną sytuacją materialną spowodowaną dużymi kosztami leczenia. W takim stanie faktycznym, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego stwierdził, iż trudna sytuacja materialna wnioskodawczyni spowodowana chorobą uwzględniona została podczas podejmowania decyzji z dnia 28 września 2006r. i z dnia 30 września 2008r. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika zaś, że w gospodarstwie R. M. nie wystąpiły inne udokumentowane zdarzenia losowe, które miałyby wpływ na pogorszenie jej sytuacji materialnej. Zgodnie zaś z przepisem art. 41a ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008r. Nr 50, poz. 291 tekst jednolity), Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego może umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części. W związku z powyższym Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego postanowił jak w sentencji. R. M. wywiodła skargę na powyższą decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w przedmiocie nieumorzenia pozostałej należności ze składki KRUS za okres od dnia 4 kwietnia 1996r. do dnia 4 kwietnia 1999r. w kwocie 2176,40 zł. W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego przedłuża sprawę, pomimo udokumentowania jej choroby i skromnych dochodów otrzymywanych z tytułu emerytury. Wskazała, że nie jest w stanie wpłacić zaległych składek. Podniosła, że żyje tylko dzięki zażywaniu leków, na które wydatkuje większość pobieranej emerytury i nie starcza na zakup podstawowych środków żywnościowych. Organy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zaś nie rozumieją jej trudnej sytuacji życiowej. Wniosła o uwzględnienie skargi z uwagi na swoje trudne położenie. W odpowiedzi na powyższą skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o jej nieuwzględnienie i oddalenie. Prezes Kasy podkreślił, że z ustaleń dokonanych w sprawie przez organ rentowy wynika, iż R. M. prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 1,22 ha fizyczne co stanowi 1,66 ha przeliczeniowe. Na posiadanym areale uprawia zboże i ziemniaki. Poza dochodami uzyskiwanymi z prowadzonego gospodarstwa rolnego skarżąca posiada dodatkowe źródło utrzymania z tytułu świadczenia pobieranego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w kwocie 800,00 zł miesięcznie. Stąd, w ocenie organu rentowego, nie ma podstaw do umorzenia całości zadłużenia. Sytuacja materialna R. M. pozwala bowiem na uregulowanie pozostałej należności w dogodnych ratach. Jak podniósł dalej organ, w obecnym stanie prawnym stosownie do przepisu art. 41a ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Prezesa Kasy. Przepis ten oparty jest na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw umarzania należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek do umorzenia w przypadkach wymienionych w przepisie ustawy, może, ale nie musi umorzyć należności. Norma zawarta w powołanym przepisie prawa wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Zakres kognicji Sądu winien ograniczać się jedynie, wobec uznaniowego charakteru decyzji, do oceny, czy zostały zachowane przesłanki formalne wymagane przepisami ustawy. Oznacza to, że skarżący nie może domagać się merytorycznej oceny zasadności wydanej i podlegającej zaskarżeniu decyzji. Autor odpowiedzi na skargę podkreślił także, że organ rentowy w prowadzonym postępowaniu wnikliwie rozważył wniosek o umorzenie należności i przeprowadził w tym zakresie niezbędne postępowanie dowodowe, a stanowisko odmowne zostało w zaskarżonej decyzji uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższy zakres kognicji Sądu wyznacza przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej jako ustawa p.p.s.a. Kontrola sądowoadministracyjna, której przedmiotem stała się także niniejsza decyzja, sprowadza się tym samym, a jednocześnie ogranicza, do zbadania, czy organy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ramach powyższej kontroli sąd może bowiem wyeliminować z obrotu prawnego decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona prawo: bądź materialne i miało to wpływ na wynik sprawy, bądź procesowe - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 §1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). W zakresie kontroli zakreślonej powyższymi przepisami prawa stwierdzić należy, że skarga R. M. zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie z powodów podanych w skardze. Na wstępie podkreślić należy, iż z mocy art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008r. Nr 50, poz. 291 tekst jednolity, dalej jako "ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników"), co do zasady, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007r., nr 11 poz. 74 ze zm., dalej jako "ustawa o s.u.s."). Przepis art. 123 ustawy o s.u.s. wprowadza regulację, zgodnie z którą w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ta stanowi inaczej. Wynika stąd, iż organy rentowe w postępowaniu w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w sytuacji braku stosownych regulacji w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników i w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, stosują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."). W świetle art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego, a zatem i postępowania o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wynika stąd, że R. M., składając przedmiotowy wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie winna legitymować się interesem prawnym jako strona postępowania administracyjnego toczonego przed organem rentowym. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania było umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zmarłego w dniu 14 listopada 1999r. męża skarżącej - R. M. Zasady odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania spadkodawcy z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, z mocy art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, regulują przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j. z 2005r., nr 8 poz. 60 ze zm., dalej jako "Ordynacja podatkowa"). Przepis art. 97 §1 Ordynacji podatkowej stanowi, iż spadkobiercy podatnika przejmują przewidziane w przepisach prawa podatkowego majątkowe prawa i obowiązki spadkodawcy. O zakresie tej odpowiedzialności orzeka organ rentowy w decyzji określającej zobowiązanie konkretnego spadkobiercy. Przepis art. 100 §1 Ordynacji podatkowej, również odpowiednio stosowany z mocy art. 52 ust. pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, stanowi bowiem, że organy podatkowe właściwe ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania spadkodawcy orzekają w odrębnych decyzjach o zakresie odpowiedzialności poszczególnych spadkobierców. Przyjmuje się, że decyzja ta w zakresie odpowiedzialności spadkobierców może być wydana bez względu na to, czy spadkobiercy uzyskali sądowe stwierdzenie nabycia spadku, czy też nie. W aktach sprawy brak jest decyzji o odpowiedzialności spadkobierców R. M. za jego zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie, organy nie wykazały też, z jakich innych okoliczności interes prawny skarżącej wywodzą. . W podstawie prawnej decyzji wydanych przez organy pierwszej i drugiej instancji powołano przepis art. 41a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, który stanowi, że organ rentowy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego może w całości lub w części umorzyć należności z tytułu składek. Oznacza to, iż organ przy rozpatrywaniu takiej sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego. W przypadku stwierdzenia przesłanek z przepisu art. 41a ust. 1 cyt. ustawy może on zatem uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia, gdy wykaże ich brak. Rozstrzygnięcie takie nie może mieć jednak charakteru dowolnego. W świetle powyższych rozważań musi być ono bowiem wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) w oparciu o wszechstronnie zebrany oraz rozpatrzony w sposób wyczerpujący materiał dowodowy ( art. 77 § 1 kpa) i wydania decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 k.p.a. Należy podnieść, że w przypadku decyzji uznaniowych uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Szczególnie rozstrzygnięcie negatywne dotyczące umorzenia należności powinno być przekonywująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Sytuacja materialna rolnika i wynikająca z niej niemożność opłacania składek może, w ocenie sądu uzasadniać istnienie przesłanki ważnego interesu ubezpieczonego w rozumieniu art. 41a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, że organy rentowe obu instancji nie dokonały ustaleń i nie przeprowadziły szczegółowej analizy sytuacji materialnej i życiowej skarżącej. Organ pierwszej instancji zauważył trudną sytuację materialną i bytową strony potwierdzoną podczas wizytacji w jej gospodarstwie rolnym, nie wyjaśniając jednak szczegółowo na podstawie jakich dowodów dokonuje takiej oceny. Organ przyjął, że koszty ponoszone przez stronę na leczenie w znaczący sposób ograniczają jej możliwości płatnicze nie ustalając ich wysokości, ani też dochodów skarżącej. Organ drugiej instancji z kolei wyłączył się od oceny trudnej sytuacji materialnej skarżącej spowodowanej chorobą, z uwagi na jej uwzględnienie w decyzjach wydanych na wcześniejszym etapie postępowania. Należy podnieść, że z zasady dwuinstacyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. wynika, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy ma obowiązek rozstrzygnąć ją co do meritum, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie z zachowaniem wyznaczonych prawem reguł. Działanie organu drugiej instancji nie jest bowiem działaniem kontrolnym, ale merytorycznym. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż organy nie dokonały we wskazanym zakresie prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie. Ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację materialną skarżącego istnieje, gdy wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawowych potrzeb życiowych. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, ustalenie dochodów i wydatków koniecznych dla utrzymania wnioskującego o udzielenie ulgi oraz osób prowadzących z nim wspólne gospodarstwo domowe, dokonanie analizy sytuacji materialnej, daje organowi możliwość oceny czy sytuacja materialna i życiowa skarżącego pozwala i w jakim zakresie na zapłatę należności. Takie ustalenia nie zostały dokonane i nie zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 107 § 1 i § 3 k. p. a. uzasadnienie faktyczne decyzji winno wskazywać fakty które organ uznał za udowodnione, dowody którym dał wiarę oraz dowody którym odmówił wiarygodności. Organ powinien w uzasadnieniu szczegółowo wskazać przyczyny dla których zastosował instytucję umorzenia w przyjętym zakresie. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi, gdy organ działa w granicach uznania administracyjnego. Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej ustaleń oraz rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją materialną zobowiązanego stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Została bowiem naruszona zasada przekonywania określona w art. 11 kpa, ponadto wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na ocenę czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy a tym samym czy nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Następną kwestią, którą pragnie zauważyć Sąd, jest kwestia przedawnienia. Wniosek R. M. dotyczy umorzenia zaległości i odsetek za okres od 4 kwietnia 1996r. do 4 kwietnia 1999r. Biorąc pod uwagę odległy początkowy okres zalegania ze składkami organ winien z urzędu dokonać ustaleń pod kątem ewentualnego przedawnienia prawa do egzekwowania należności z tytułu nieuiszczonych składek i przedstawić je w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie bowiem z art. 41b ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Przed wejściem w życie tego przepisu w dacie 2 maja 2004r. do przedawnienia składek na ubezpieczenie -poprzez art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników- miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 grudnia 1980r. o zobowiązaniach podatkowych (t.j. Dz. U. z 1993r. nr 108 poz. 486 ze zm.), a następnie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005r. nr 8 poz. 60 ze zm.), przewidujące 5 letni okres przedawnienia, z wyjątkiem przerwania biegu terminu przedawnienia wskutek pierwszej czynności egzekucyjnej i oprócz zobowiązań zabezpieczonych hipoteką. Stąd w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku o umorzenie są należności za okres, w którym obowiązywały różne terminy przedawnienia, okoliczność, czy należności objęte wnioskiem nie uległy przedawnieniu, stanowi element stanu faktycznego i winna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji z wyjaśnieniem podstawy prawnej. W konkluzji stwierdzić należy, że organy rentowe obu instancji naruszyły przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego zdaniem Sądu należało wyeliminować je z obrotu jako niezgodne z prawem. Podnieść należy, że jakkolwiek kontrolowane rozstrzygnięcia dotknięte są wskazanymi powyżej uchybieniami formalnymi, to, mając na uwadze brzmienie przepisu art. 134 §2 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia 30 września 2008r. tylko w części odmawiającej umorzenia zaległości na ubezpieczenia społeczne rolników. Ponownie rozstrzygając sprawę w przedmiocie wniosku R. M. o umorzenie zaległości składkowych organy, uwzględniając powyższe uwagi, dokonają ustaleń w zakresie interesu prawnego strony do złożenia przedmiotowego wniosku i w zakresie ewentualnego przedawnienia należności objętych wnioskiem, a następnie ocenią zasadność wniosku o umorzenie z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego, przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Na marginesie należy wskazać, że przywołany w rozstrzygnięciu przepis art. 138 k.p.a., zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Zgodnie z § 1 pkt. 2 tego przepisu jeżeli rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, nie rozstrzygając merytorycznie o żądaniu strony. Organ, naruszając przepis art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., wydał rozstrzygnięcie nie przewidziane w tym przepisie - utrzymał w mocy decyzję oraz jednocześnie orzekł merytorycznie o wniosku umarzając odsetki i odmawiając umorzenia należności w pozostałej części tj. w kwocie 2176,40 zł. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.