I SA/Ke 121/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) decyzją z (...) nr (...) wydaną wobec J.K., rozpatrując wniosek z dnia (...) w sprawie umorzenia zadłużenia za okres od 1 kwartału 2003 do 2015.1/02 postanowił: - nie umorzyć zadłużenia za okres od 1 kw.2003 r. do 2009.3 w kwocie 12.303,29 zł (zadłużenie zostało uregulowane poprzez potrącenia ze świadczenia emerytalno- rentowego) oraz za okres od 2009.3 do 2015.1/02 w kwocie 8.702,21 zł. W uzasadnieniu decyzji organ omówił przesłanki umorzenia należności z tytułu składek i podał, że w złożonym wniosku J.K. podniósł przedawnienie dochodzonych należności. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że wnioskodawca prowadził gospodarstwo rolne o powierzchni 6,69 ha fizyczne, co stanowiło 6,95 ha przeliczeniowe i z tego tytułu podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. Po przeprowadzonej w dniu 20 grudnia 2018r. wizytacji ustalono, że wnioskodawca wydzierżawił gospodarstwo rolne, zamieszkuje z konkubiną i synem K. W związku z problemami zdrowotnymi pozostaje pod stałą opieką lekarską, a w okresie od 29 sierpnia 2018r. do 19 września 2018r. przebywał w szpitalu. J.K. otrzymuje świadczenie emerytalne z KRUS w kwocie 601,92 zł miesięcznie, w 2018r. otrzymał jednorazową pomoc w kwocie 270,00 zł oraz 70,00 zł przez okres trzech miesięcy od października do grudnia 2018r. Natomiast wydatki roczne wnioskodawcy – w tym za energię elektryczną, gaz, leki, wodę, wywóz odpadów komunalnych, opał, telefon – wynoszą 6.600 zł. (550 zł na miesiąc) Na posesji znajduje się dom drewniany parterowy z 1930r. pokryty eternitem falistym, obora pokryta dachówką. Zabudowania wymagają remontu. Przeprowadzona przez organ analiza finansowa dochodów i wydatków strony wykazała, że dochody przekraczają wydatki. Wnioskodawca nie udokumentował wysokości kosztów ponoszonych na leczenie, ani zdarzeń losowych, które miałyby wpływ na ograniczenie jego możliwości płatniczych. Organ zwrócił równiez uwagę, że układy ratalne zawarte w okresie od 2006r. do 2014r. zostały zerwane z uwagi na brak wpłat realizujących je, natomiast układ ratalny z 2015r. jest realizowany zgodnie z wnioskiem, z przyznanego świadczenia emerytalnego. Podano, że na bieg terminu przedawnienia należności za okres od 1 kw.2003 do 2015.1/02 miało wpływ postępowanie egzekucyjne oraz zawarty w dniu 2 lipca 2015r. układ ratalny. Zdaniem organu sytuacja materialna strony jest niezadawalająca, jednak nie na tyle trudna, aby stwarzała zagrożenie bytu lub zdrowia, a uregulowanie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników nie zagraża jej egzystencji. Na powyższą decyzję J.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W uzasadnieniu skarżący podał, że występując z wnioskiem kierował się swoją ciężką sytuacją osobistą, zdrowotną i majątkową. Nie informowano go o prawie powołania się na zarzut przedawnienia. Uważa, że organ dochodzi od niego przedawnionych należności. Podkreślił, że kwota 8.702,21 zł. jest dla niego niemożliwa do uregulowania. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z 13 maja 2019 r. skarżący przytoczył brzmienie art 41b ust 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i ponownie podniósł, iż składki dochodzone przez KRUS uległy przedawnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2018.1302), dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 41 a ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U.2017.2336) dalej "u.u.s.r." zgodnie, z którym prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Użyty w art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. zwrot "może" oznacza, że organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia działa w ramach uznania administracyjnego. W przypadku stwierdzenia przesłanki może zatem wniosek uwzględnić lub odmówić jego uwzględnienia, ma prawo wyboru rozstrzygnięcia. Zaznaczyć jednak trzeba, że wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – j.t. Dz.U.2017.1257 – dalej "k.p.a."), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Istotnym elementem stanu faktycznego sprawy są ustalenia w zakresie istnienia i wysokości zaległości, o których umorzenie wnioskuje zobowiązany. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. Instytucja umorzenia ma bowiem zastosowanie jedynie wtedy, gdy istnieje należność, znana jest jej wysokość i ta wysokość nie jest sporna. Wysokość należności z tytułu składek może mieć bowiem znaczenie dla oceny przesłanek umorzenia i może rzutować na ewentualne rozstrzygnięcie w przedmiocie zastosowania ulgi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na ocenę okoliczności faktycznych konkretnej sprawy w aspekcie przesłanek ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, tj. ocenę możliwości płatniczych strony i w konsekwencji ewentualnej zapłaty należności, istotny wpływ ma m.in. wysokość ustalonych i dochodzonych od niej należności. W postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności organ jest zobligowany z urzędu wykazać prawidłowo kwotę należności z tytułu składek, której dotyczy wniosek, bowiem umorzenie tej właśnie konkretnej kwoty stanowi przedmiot postępowania, a przedmiot taki musi być jednoznacznie i prawidłowo określony. Nie jest bowiem możliwe umorzenie należności, które nie istnieją. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie takich ustaleń nie dokonano. W pierwszej kolejności należy podnieść, że organ nie poczynił stosownych ustaleń w zakresie przedawnienia zaległości, pomimo wielokrotnego eksponowania przez skarżącego tej okoliczności. Istnieją przy tym uzasadnione wątpliwości, co do istnienia przynajmniej części zaległości, o których umorzenie wnioskował skarżący, z powodu ich przedawnienia. Przedmiot postępowania obejmuje zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od I kwartału 2003r. do I kwartału 2015 r. Zgodnie z art. 41 b u.u.s.r., w brzmieniu obowiązującym od 2 maja 2004 roku termin przedawnienia należności z tytułu składek, wynosił 10 lat, licząc od dnia wymagalności. Ustawa z dnia 2 kwietnia 2004 r. (Dz.U.2004.91.873), wprowadzająca do porządku prawnego art. 41b ust. 1, nie zawierała regulacji międzyczasowych w odniesieniu do zasad przedawnienia składek. Wcześniej natomiast, do dnia 1 maja 2004 r., zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U.98.7.25 ze zm.), składki na poczet tego ubezpieczenia ulegały przedawnieniu według reguł określonych w ustawie Ordynacja podatkowa, a więc z upływem 5 lat, poczynając od końca roku kalendarzowego, w którym przypadał termin ich płatności. Z dniem 1 stycznia 2012 r. przepis art. 41b ust. 1 u.u.s.r. został zmieniony, przez określenie 5 letniego terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U.2011.232.1378) do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (art. 27 ust 2 tej ustawy). Z kolei w przepisie art. 41b u.u.s.r. przewidziano zdarzenia, które mają wpływ na bieg terminu przedawnienia, tj. jego zawieszenie (układ ratalny, podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek - art. 41 b ust. 3, 4, 5 ), przerwanie biegu terminu przedawnienia (ogłoszenie upadłości - ust. 6). Uwzględniając fakt, że przedmiotem postępowania są należności z tytułu składek poczynając od I kwartału 2003 r., obowiązkiem organu było uwzględnienie powyższych regulacji oraz ustalenie i wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji czy należności te nie wygasły w całości lub w części na skutek upływu terminu przedawnienia, ewentualnie czy zaistniały okoliczności, które miały wpływ na bieg terminu przedawnienia. Tymczasem organ nie wywiązał się z opisanego obowiązku. Do kwestii przedawnienia odniósł się szerzej w odpowiedzi na skargę. Należy jednak wskazać, że odpowiedź na skargę stanowi pismo procesowe, nie jest rozstrzygnięciem, jakim jest zaskarżona decyzja, i nie może konwalidować braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy natomiast znajdują się dokumenty świadczące o tym, że wystąpiły zdarzenia mogące mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia przedmiotowych składek (układy ratalne, postępowanie egzekucyjne). Na okoliczności te wskazuje zresztą sam organ w uzasadnieniu decyzji, podając, że na bieg terminu przedawnienia należności objętych wnioskiem miało wpływ postępowanie egzekucyjne oraz układ ratalny z 2015r. Stwierdzenie to jest jednak zbyt lakoniczne i ogólnikowe. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają jednoznaczne i pełne ustalenia w zakresie przedawnienia zaległych należności, z powołaniem i wyjaśnieniem obowiązujących w danym czasie przepisów prawa oraz z przywołaniem konkretnych okoliczności mających wpływ na bieg terminu przedawnienia. Nie wyjaśniono tym samym czy w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, składki te istniały z uwagi na powyższe okoliczności, czy też uległy przedawnieniu (w całości lub części). Nie jest natomiast rolą Sądu dokonywanie takich ustaleń za organ. Jak wskazano powyżej instytucja umorzenia ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy istnieje należność. W myśl art. 52 ust 1 pkt 1 u.u.s.r. w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio m.in. art. 59 § 1 pkt 1, 3, 4, 8 i 9 Ordynacji podatkowej. Stosownie do tego przepisu zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek: zapłaty, potrącenia, zaliczenia nadpłaty lub zaliczenia zwrotu podatku, umorzenia zaległości, przedawnienia. Organ winien zatem jednoznacznie ustalić również zaistnienie innych okoliczności mających wpływ na wygaśnięcie należności jak np. zapłata, w pojęciu której mieści się także przymusowa egzekucja czy potrącenie. Powyższe wpływa bowiem na właściwe rozstrzygnięcie sprawy. Stwierdzenie przedawnienia, czy wygaśnięcia w drodze potrącenia części należności czyni niedopuszczalnym merytoryczne orzekanie w tym zakresie o ich umorzeniu. Postępowanie w części objętych wnioskiem, a wygasłych (w jakikolwiek z powyższych sposobów) należności należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W świetle powyższego jako wadliwe należy ocenić rozstrzygnięcie organu o odmowie umorzenia należności uregulowanych poprzez potrącenie. Jednocześnie trzeba podkreślić, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu wybór właściwego rozstrzygnięcia sprawy winien być poprzedzony szczegółowymi ustaleniami co do zaistnienia powyższych okoliczności. Podniesienia wymaga nadto, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji uznaniowych uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Szczególnie negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności powinno zawierać precyzyjne uzasadnienie faktyczne i prawne, wskazujące, że wszystkie okoliczności sprawy zostały szczegółowo rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z kolei sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji także pod kątem spełnienia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięć, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowych, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzje organu są prawidłowe w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy są prawidłowe w aspekcie materialnym. Powyższych standardów uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia. Wadliwe zaś uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Należy również wskazać, iż wydając decyzję w zakresie umorzenia należności organ nie dokonał stosownych ustaleń i rozważań w zakresie ustalenia drugiej koniecznej przesłanki umorzenia, jaką stosownie do art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., jest stan finansów funduszów emerytalno - rentowego i składkowego. Prezes KRUS odmawiając umorzenia należnych składek w ogóle nie odniósł się do drugiej przesłanki przyjmowanej jako interes społeczny, co jest niezbędne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie. Ponownie rozstrzygając sprawę organ ustali – na dzień złożenia przez J.K. wniosku o umorzenie – wysokość istniejących należności z tytułu składek będących przedmiotem postępowania, uwzględniając terminy przedawnienia oraz okoliczności, które mogą mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia jak również dalsze okoliczności, których zaistnienie powodowało wygaśnięcie tych należności – jak np. zapłata, potrącenie. Ustalenia te następnie przełoży na prawidłowy sposób rozstrzygnięcia sprawy. Mianowicie, w zakresie objętych wnioskiem, a nieistniejących na dzień jego wniesienia należności, umorzy postępowanie jako bezprzedmiotowe w tej części, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Określiwszy następnie wysokość należności, które nie wygasły, organ dokona ustaleń w zakresie rodzaju i wysokości wydatków ponoszonych przez skarżącego, a także relacji pomiędzy tymi wydatkami, a uzyskiwanymi dochodami oraz rozważy istnienie obu objętych art. 41 a u.u.s.r. przesłanek umorzenia zaległości – tj. ważnego interesu zainteresowanego oraz stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Wyniki dokonanych ustaleń i wniosków z nich wypływających organ przedstawi w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w wyroku.