I SA/Ke 122/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej P. w O.Ś. S.A. w restrukturyzacji z siedzibą w O. Ś. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 grudnia 2021 r. nr 203/21/CUL/210000 w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z 20 września 2021 r. Decyzją z 15 grudnia 2021 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) utrzymał w mocy decyzję tego organu z 20 września 2021 r. nr [...] odmawiającą P. w O. Ś. Spółka Akcyjna w restrukturyzacji (dalej: spółce) prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. i od 1 lutego 2021 r. do 28 lutego 2021 r. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 30 kwietnia 2021 r. spółka zwróciła się do Zakładu o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za grudzień 2020 r., styczeń 2021 r., luty 2021 r. W decyzji z 20 września 2021 r. organ odmówił zwolnienia, wskazując treść art. 31zq ust. 7 i art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawy COVID". Podniósł, że według oświadczenia o sytuacji ekonomicznej spółka nie spełnia kryterium do zwolnienia z opłacenia składek. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ w ww. decyzji z 15 grudnia 2021 r. powołał art. 31zq ust. 8 i art. 31zy ust. 1 ustawy COVID. Podniósł, że spółka spełnia kryterium średniego przedsiębiorstwa i nie posiada powiązań z innymi przedsiębiorcami. Znajduje się z trudnej sytuacji ekonomicznej, co nie pozwala na pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie. Wyjaśnił, że wnioski przedsiębiorców o zwolnienie z opłacania składek podlegają weryfikacji względem definicji "przedsiębiorstwa w trudnej sytuacji", o której mowa w art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Zgodnie z art. 15zzzh ustawy COVID zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowią pomoc publiczną. Pomoc może być przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji na dzień 31 grudnia 2019 r., co jest ogólną zasadą. Możliwość skorzystania z ulgi nie jest zależna od wielkości przedsiębiorstwa, tj. od statusu mikro-, małego, średniego (MŚP) lub innego - dużego przedsiębiorcy. W kontekście zwolnienia z opłacania składek, wielkość podmiotu i okres funkcjonowania na rynku ma natomiast znaczenie przy ocenie wnioskodawcy pod kątem przesłanek trudnej sytuacji. Stosownie do regulacji Komunikatu Komisji Trzecie zmiany w tymczasowych ramach pomocy, wszyscy mikro- i mali przedsiębiorcy mogą skorzystać ze wsparcia, nawet jeśli na dzień 31 grudnia 2019 r. spełnili kryterium trudnej sytuacji finansowej, pod warunkiem, że nie podlegali przepisom o zbiorowym postępowaniu upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz nie otrzymali pomocy na ratowanie, (która nie została spłacona) ani pomocy na restrukturyzację (i nadal podlegają planowi restrukturyzacji). Postanowieniem z 24 września 2020 r. Sądu Rejonowego w Kielcach Wydział V Gospodarczy (sygn. akt V GR 7/20) zostało otwarte w stosunku do spółki postępowanie sanacyjne. Informacje dotyczące sytuacji ekonomicznej podmiotu, któremu ma być udzielona pomoc publiczna, zostały zawarte przez spółkę w formularzu informacji dotyczących pomocy publicznej związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz jej skutków. W związku z powyższym organ uznał, że spółce nie przysługuje wnioskowane zwolnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, którą wniósł zarządca masy sanacyjnej spółki, zarzucił on naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez zaniechanie obiektywnej oceny zaprezentowanego przez skarżącego materiału dowodowego w postaci złożonych na piśmie wyjaśnień i argumentów wskazujących na istnienie przestanek do udzielenia zwolnienia z opłacenia składek. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w toku trwającego postępowania spółka złożyła pisemne wyjaśnienia wskazujące na jej sytuację faktyczną i formalną oraz podejmowane działania restrukturyzacyjne. Zaprezentowała uzasadnienie oraz argumentację wskazującą, że jeśli nawet na dzień poddania analizie sytuacji spółki, tj. 31 grudnia 2019 r. spełniona została jedna z pięciu z przesłanek kwalifikujących PKS w Ostrowcu Św. S.A. do podmiotów znajdujących się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., to była to sytuacja przejściowa, która uległa znaczącej zmianie. Wdrożony i skutecznie realizowany proces głębokiej restrukturyzacji spółki daje prognozy na odzyskanie przez spółkę stabilności ekonomicznej, a w konsekwencji spłatę zobowiązań wobec wszystkich wierzycieli, stworzenie warunków dla wzmocnienia potencjału finansowego sprzyjającego rozwojowi firmy oraz wypracowaniu i utrzymywaniu buforu bezpieczeństwa finansowego chroniącego przed podobnymi zagrożeniami w przyszłości. Zamykanie dostępu do wsparcia określonego w art. 15 zzzzl(5) z powodu faktu znajdowania się w trudnej, acz przejściowej, sytuacji w dniu 31 grudnia 2019 roku, dyskryminuje spółkę. Szeroka argumentacja w powyższym zakresie została zaprezentowana organowi, który nie dokonał wnikliwej analizy sytuacji faktycznej i prawnej spółki, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że do złożonej skargi nie zostały przedstawione żadne nowe dowody i nie wskazano żadnych istotnych okoliczności, które miałyby wpływ na zmianę rozstrzygnięcia. Dodał, że w przedmiotowej sprawie Zakład, po przeprowadzeniu wnikliwej i wszechstronnej analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, dokonał prawidłowej interpretacji przepisów oraz właściwie ustalił, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zwolnienia skarżącego z opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Wskazał, że w sprawie decydujące jest to, że we wniosku z dnia 30 kwietnia 2021 r. w części II.4.A i C zaznaczono, że na 31 grudnia 2019 r. wysokość niepokrytych strat spółki przewyższa 50% wysokości kapitału zarejestrowanego oraz że spółka spełnia kryteria kwalifikujące ją do objęcia postępowaniem upadłościowym. Dodatkowo w części 11.5 ww. wniosku skarżący potwierdził, że na dzień ubiegania się o pomoc jest spełniona jedna z przesłanek, o których mowa w punkcie 11.4 wniosku. Wyjaśnił, że zgodnie z przekazanym przez stronę w dniu 4 sierpnia 2021 r. bilansem za 2019 r., na 31 grudnia 2019 r. spółka znajdowała się w trudnej sytuacji, przytaczając jednocześnie sposób wyliczenia wysokości niepokrytych strat i odnosząc ją do kapitału spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a."). Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Ma ono przy tym kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada ta sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Innymi słowy, istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r. I OSK 124/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie decyzji wydawanej w wyniku rozpatrzenia odwołania (a w tej sprawie – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), tym różni się od uzasadnienia decyzji organu I instancji, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu jego decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) i w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji powinien uzupełnić braki uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Rozpoznaje on bowiem sprawę ponownie w takim samym zakresie, jak to miało miejsce w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Z powyższego wynika obowiązek naprawienia dostrzeżonych błędów (tak M. Romańska, Uzasadnienie decyzji administracyjnej w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa pod red. I. Rzucidło-Grochowskiej, M. Grochowskiego, W. 2015, s. 319-320). Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych wymogów. Co prawda jest "bogatsza" w treść w zakresie uzasadnienia w stosunku do uzasadnienia decyzji wydanej w pierwszej instancji (w którym głównym motywem wydania decyzji tej treści było oświadczenie o sytuacji ekonomicznej spółki), ale nie zmienia to faktu, że organ dokonał pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego. Organ uznał, że nie ma podstaw do zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacania należności, ponieważ znajduje się ona w trudnej sytuacji ekonomicznej. Stanowisko to uzasadnił jedynie samym oświadczeniem spółki zawartym w treści wniosku z 30 kwietnia 2021 r. i dokonanym wyliczeniem na podstawie dostarczonego przez spółkę bilansu za 2019 rok. Organ odwoławczy nie odniósł się do okoliczności, że wobec spółki zostało wydane postanowienie Sądu Rejonowego w Kielcach o otwarciu postępowania sanacyjnego. Z okoliczności tej nie wywiedziono żadnych wniosków. Mało tego, w aktach sprawy administracyjnej brak jest dowodów, na które powołuje się zarówno strona tego postępowania, jak i organ ją rozstrzygający. Jest to sprzeczne z zasadą rzeczywistości akt sprawy, której doniosłym elementem jest warunek kompletności akt sprawy. To przecież te akta pozwalają przyjąć, że utrwalone w nich czynności procesowe należycie oddają przebieg postępowania, a nadto upoważniają do dokonania oceny, czy ustalenia oparte na utrwalonych w aktach dowodach są prawidłowe (tak G. Łaszczyca, Akta sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, W. 2014, s. 109). Przedłożone Sądowi akta administracyjne tego warunku nie spełniają. Nie zawierają dowodów pozwalających skonfrontować twierdzenia i zarzuty, odpowiednio organu i strony postępowania. Dodatkowo należy podkreślić, że obowiązkiem organu było wykazanie, że na podstawie konkretnego przepisu powołanego jako podstawa materialnoprawna, wobec skarżącej nie mogła zostać podjęta decyzja o zwolnieniu składek. Wyjaśnienia spornej kwestii nie stanowi żaden z powołanych przepisów ani okoliczności podanych w decyzji. W rezultacie motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia są całkowicie nieczytelne. Słusznie zarzuca skarżąca, że organ pominął w swych rozważaniach złożone przez nią dokumenty, jak i podnoszoną argumentację. Zdaniem Sądu, naruszono w ten sposób art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia prawnego i faktycznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2011 r. II GSK 96/10, z 8 listopada 2013 r. II GSK 870/12; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując, organ nie uzasadnił należycie zaskarżonej decyzji. Nie poddał analizie dokumentów i argumentów składanych, i wnoszonych przez spółkę. Podjęte rozstrzygnięcie nie czyni zadość wymogom wynikającym z przepisów prawa, a przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 20 września 2021 r. Ponownie rozstrzygając sprawę organ prawidłowy utrwali w sposób rzeczywisty, chronologiczny i trwały akta sprawy administracyjnej, wskaże w sposób jednoznaczny normę prawa materialnego stojącą u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, dokona jej wykładni w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w jakiej znajduje się spółka, mając przy tym na względzie zawarte powyżej uwagi. Następnie wyda orzeczenie spełniające wymagania z art. 107 § 3 k.p.a.