I SA/Ke 129/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. M. Ł. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego (Zarząd) decyzją 17 stycznia 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję tego organu z 14 czerwca 2023 r. nr [...] określającą H. N. [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą G. ("spółka") przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w wysokości [...] zł wraz z odsetkami. Organ wyjaśnił, że Instytucja Zarządzająca 28 sierpnia 2018 r. ogłosiła jednoetapowy konkurs zamknięty nr [...] na dofinansowanie projektów w ramach Działania 3.2 pn. "Efektywność energetyczna i odnawialne źródła energii w przedsiębiorstwach", Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020. W wyniku tego spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "[...] H. N. P. Sp. z o.o. Sp.k.", ("projekt"), na kwotę dofinansowania w wysokości: [...] zł. Instytucja Zarządzająca zawarła 2 października 2019 r. ze spółką umowę nr [...] o dofinansowanie tego projektu na wnioskowaną kwotę dofinansowania. W dniu 6 lipca 2020 r. IZ wnioskiem o płatność [...] 002 przekazała spółce płatność zaliczkową w wysokości [...] zł. Kolejno we wniosku o płatność nr [...] ujęła wydatki do rozliczenia ww. zaliczki w wyniku czego zatwierdzona została do wypłaty kwota refundacji w wysokości [...] zł, która nie została jej wypłacona i została zaliczona za pisemną zgodą spółki z 20 czerwca 2022 r. na poczet zapłaty kwoty odsetek z tytułu nieterminowego rozliczenia płatności zaliczkowej (na podstawie wezwania z 26 maja 2022 r.). Następnie w dniu 4 sierpnia 2020 r. wnioskiem o płatność [...] została przekazana stronie płatność refundacyjna w wysokości [...] zł. Dokonana w miejscu realizacji projektu w dniu 7 lutego 2022 r. oraz na zamieszczonych dokumentach w systemie SL do dnia 1 kwietnia 2022 r. kontrola w zakresie rzeczowym wykazała, że projekt nie został zrealizowany zgodnie z wnioskiem i umową o dofinansowanie. Beneficjent nie zrealizował dwóch wskaźników produktu: 1) Liczba zmodernizowanych energetycznie budynków, 2) Powierzchnia użytkowa budynków poddanych termomodernizacji, a co za tym idzie nie będzie możliwości realizacji przez Beneficjenta założonych wskaźników rezultatu: 1) Ilość zaoszczędzonej energii cieplnej [GJ/rok], 2) Szacowany roczny spadek emisji gazów cieplarnianych [tony równoważnika CO2], 3) Zmniejszenie zużycia energii końcowej w wyniku realizacji projektów [GJ/rok], Ustalono, że w zakresie realizacji projektu spółka przeprowadziła dwa postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Odnośnie drugiego spornego zadania Zarząd wyjaśnił, że postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego nastąpiło poprzez ogłoszenie zamówienia na bazie konkurencyjności pod nr [...] 12 lutego 2020 r. Zamówienie podzielono na części: • Zadanie I - Wymiana opraw oświetleniowych na LED na terenie przedsiębiorstwa H. N. P. sp. z o.o. spółka komandytowa • Zadanie II - Termomodernizacja 3 budynków na terenie przedsiębiorstwa H. N. P. sp. z o.o. sp. k. W wyniku rozstrzygnięcia przeprowadzonego postępowania podpisana została dla zadania I 27 marca 2020 r. Umowa nr [...] pomiędzy Beneficjentem, a I. Sp. z o.o. na wymianę opraw oświetleniowych na LED na terenie przedsiębiorstwa H. N. P. sp. z o.o. spółka komandytowa na kwotę [...]zł netto. W wyniku weryfikacji przedmiotowego zamówienia w zakresie Umowy nr [...] Zespól Kontrolny stwierdził naruszenie sekcji 6.5.2 pkt 20 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, poprzez zmianę terminu realizacji przedmiotu zamówienia. Zespół Kontrolny ustalił, że pomimo tego, że w formularzu ofertowym Wykonawca zobowiązał się do realizacji przedmiotu zamówienia w terminie 12 dni od podpisania umowy (biorąc pod uwagę, iż umowę nr [...] zawarto w dniu 27 marca 2020 r. to termin ten upływał w dniu 8 kwietnia 2020 r.) Strony ustaliły w umowie powyższy termin na 30 listopada 2020 r. IZ zaleciła więc pomniejszenie wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku opłatność nr [...] o kwotę wydatków kwalifikowalnych w wysokości [...] zł w tym dofinansowanie [...] zł. Jednocześnie biorąc pod uwagę, że w kontrolowanym wniosku o płatność Beneficjent nie przedstawił wszystkich wydatków związanych z przedmiotowym zamówieniem, IZ zaleciła pomniejszenie o 25% kosztów kwalifikowalnych dla tego zamówienia w każdym kolejnym wniosku o płatność. Powyższe postępowanie było przedmiotem kontroli w dniach 2 do 6 sierpnia 2021 r. (Informacja Pokontrolna nr [...] z dnia 26 sierpnia 2021 r.). Z kolei w wyniku rozstrzygnięcia w/w postępowania podpisana została dla zadania II - 27 marca 2020 r. umowa nr [...] pomiędzy spółką, a P.P.H.U. S.- M. M. S. na wykonanie termomodernizacji 3 budynków na terenie przedsiębiorstwa H. N. P. sp. z o.o. spółka komandytowa tj. (H. C., B. B.-M., H. ) na kwotę [...]zł netto. Termin wykonania określono na 31 grudnia 2020 r. Ponadto stwierdzono, że zamawiający podpisał 8 stycznia 2021 r. Aneks nr [...] do w/w umowy dotyczący zmiany terminu wykonania do dnia 31 marca 2021 r. Protokół z odbioru końcowego z dnia 30 marca 2021 r. W wyniku weryfikacji przedmiotowego zamówienia w zakresie Umowy nr [...] Zespół Kontrolny stwierdził naruszenie sekcji 6.5.2 pkt 11 lit. b) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 - 2020 z dnia 22 sierpnia 2019 r., ponieważ zamawiający udzielił zamówienia wykonawcy - M. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą P.P.H.U. S. , której oferta podlegała odrzuceniu, ponieważ nie spełniała warunków zawartych w zapytaniu ofertowym. W związku z powyższym, IZ uznała za wydatek niekwalifikowany kwotę w wysokości [...] zł, w tym łączna kwota dofinansowania [...] zł. Jednocześnie w przypadku ponoszenia w przyszłości kolejnych wydatków związanych z przedmiotowym zamówieniem IZ zaleciła stosowne pomniejszenie o 25 % wydatków kwalifikowanych dla w/w zamówienia w każdym kolejnym rozliczanym wniosku o płatność. Powyższe postępowanie było przedmiotem kontroli w dniach 26-30 kwietnia 2021 r. (Informacja Pokontrolna nr [...] [...] z dnia 21 lipca 2021 r.). Dokonana na zakończenie realizacji projektu kontrola została przeprowadzona w dwóch etapach. W pierwszym etapie kontroli przeprowadzono badanie dokumentów dotyczących projektu pod kątem ich zgodności z wnioskiem aplikacyjnym w kwestii rzeczowej. Na ich podstawie ustalono, że realizacja projektu w zakresie rzeczowym nie była przeprowadzona w sposób zgodny z wnioskiem aplikacyjnym i umową o dofinansowanie projektu. Spółka w ramach projektu założyła termomodernizację energetyczną obejmującą 4 budynki, w tym halę produkcyjną C. - rok budowy 1965, o powierzchni netto budynku: 1011,06 m2, halę biurowo/magazynową - rok produkcji 1975, o powierzchni netto budynku: 437,23 m2, halę drewnianą - rok budowy 1965, o powierzchni netto budynku: 430,99 m2 oraz suszarnię - rok budowy 1980, o powierzchni neto budynku: 298,30 m2. Ponadto, w ramach projektu założono wymianę oświetlenia na terenie zakładu produkcyjnego oraz modernizację kotłowni poprzez wymianę starego systemu ogrzewania na 2 piece opalane biomasą. W trakcie czynności kontrolnych zespół kontrolny dokonał następujących ustaleń. Zgodnie ze Studium Wykonalności Projektu oraz umową nr [...] z 27 marca 2020 r. Beneficjent miał poddać termomodernizacji halę produkcyjną C.. W ramach prac wykonano: ocieplenie dachu hali, wymianę stolarki okiennej, wymianę okien połaciowych, wymianę bram z ościeżnicą, modernizację instalacji grzewczej, docieplenie ścian budynku styropianem oraz wykonanie elewacji. Zgodnie z umową nr [...] elewacja miała być wykonana z gotowej suchej mieszanki, natomiast Zespól Kontrolny stwierdził, że hala C. została obłożona blachą falistą. Beneficjent nie informował IZ o zmianach w realizacji tej części projektu. Zgodnie ze Studium Wykonalności Projektu oraz umową nr [...] z 27 marca 2020 r. Beneficjent miał poddać termomodernizacji halę biurowo/magazynową. W ramach prac wykonano: ocieplenie stropu hali, wymianę stolarki okiennej, oraz drzwi zewnętrznych, wymianę okien połaciowych, wymianę bramy z ościeżnicą, modernizację instalacji grzewczej. Zgodnie ze Studium Wykonalności Projektu oraz umową nr [...] z 27 marca 2020 r. Beneficjent miał poddać termomodernizacji halę produkcyjną drewnianą. Prace miały obejmować: docieplenie ścian styropianem o powierzchni 276,97 nr, docieplenie dachu o powierzchni 567,37 m2, wymianę okien zespolonych o powierzchni 34,8 m2, wymianę świetlików o powierzchni 84,40 m2, wymianę bramy o powierzchni 44,08 m2, wymianę grzejników 25 mb x 3 rzędy, wymianę nagrzewnic - szt4, wymianę części orurowania - 90 m, montaż automatyki i zaworów termostatycznych. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że hala drewniana o powierzchni 430,99 m2 została całkowicie rozebrana, a na jej miejscu Beneficjent postawił nową halę o konstrukcji metalowej. W związku z powyższym nie zostały wykonane żadne prace termomodernizacyjne zakładane w Studium Wykonalności oraz w umowie nr [...] z 27 marca 2020 r. Beneficjent w trakcie realizacji tej części projektu nie zgłaszał żadnych zmian polegających na rozbiórce istniejącego budynku, który miał być poddany termomodernizacji ani o planowanym zestawieniu w jej miejscu nowej hali o szkielecie metalowym. Zgodnie ze Studium Wykonalności Projektu oraz umową nr [...] z 24 grudnia 2018 r. Beneficjent miał poddać termomodernizacji suszarnię o powierzchni użytkowej 298.30 m2. W ramach projektu na obiekcie miały być wykonane następujące prace: docieplenie podłogi - 304 m2, ocieplenie ścian - 375,10 m2, docieplenie dachu - 301,74 m2, wymiana Bram - 174,80 m2. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że wskazany budynek suszarni o powierzchni 298,30 m2 został rozebrany a na jego miejscu zestawiono 4 elementy suszami do drewna typu [...] S wraz ze sterownią. Suszarnie te są gotowymi elementami, które montuje się na wcześniej przygotowanych betonowych płytach montażowych. Beneficjent nie informował IZ o tego typu zmianach w projekcie. IZ stwierdziła, że rozebranie dwóch obiektów (drewnianej hali oraz suszami) o łącznej powierzchni netto 729,29 m2, które to budynki miały być poddane termomodernizacji i dzięki którym Beneficjent powinien osiągnąć założone wskaźniki produktu i rezultatu, stanowi wprowadzenie istotnych zmian w projekcie o których na etapie realizacji projektu Beneficjent nie informował. Beneficjent zakładał, że dzięki termomodernizacji 4 budynków o łącznej powierzchni użytkowej 2.177,58 m2 uzyska ilość zaoszczędzonej energii cieplnej w wysokości 6 360,24 [GJ/rok], spadek roczny gazów cieplarnianych w wysokości 346,53 [tony równoważnika CO2] oraz zmniejszenie zużycia energii końcowej w wyniku realizacji projektu o 16.829,32 [GJ/rok]. W związku rozbiórką 2 budynków (z 4 przeznaczonych do termomodernizacji) strona zmniejszyła powierzchnię użytkową do 1.448,29 m2 tym samym nie osiągnęła zakładanych w projekcie wskaźników produktu: a) Liczba zmodernizowanych energetycznie budynków, b) Powierzchnia użytkowa budynków poddanych termomodernizacji. Natomiast zgodnie z audytem energetycznym wykonanym dla budynku hali drewnianej dzięki jej termomodernizacji ilość zaoszczędzonej energii cieplnej miała wynosić 1.128,42 [GJ/rok], natomiast zgodnie z audytem energetycznym wykonanym dla suszami dzięki jej termomodernizacji ilość zaoszczędzonej energii cieplnej miała wynosić 2.341,64 [GJ/rok]. Łącznie oszczędności energii cieplnej dzięki termomodernizacji tych 2 budynków powinny wynieść 3.470,06 [GJ/rok]. Zarząd podkreślił, że zważywszy na brak termomodernizacji dwóch obiektów, które zostały rozebrane nie można ich wliczać do wskaźników rezultatu, a tym samym Beneficjent nie jest w stanie uzyskać zakładanych we wniosku wartości wskaźników: ilość zaoszczędzonej energii cieplnej [GJ/rok], szacowany roczny spadek emisji gazów cieplarnianych [tony równoważnika CO2] oraz zmniejszenie zużycia energii końcowej w wyniku realizacji projektów [GJ/rok]. Ponadto, w ramach projektu Beneficjent wymienił 316 lamp na lampy typu LED. Z zapisów audytu efektywności energetycznej wynika, że lampy poza terenem zakładu powinny być również zamontowane w 4 termomodernizowanych halach. Natomiast na hali C. termomodernizowanej w ramach projektu nie zmieniono oświetlenia na LED, podobnie jak niemożliwa była zmiana oświetlenia w 2 wyburzonych halach, które miały być poddane termomodernizacji. Beneficjent w trakcie czynności kontrolnych nie przedstawił dokumentów potwierdzających czy zamontowane w ramach projektu lampy mają odpowiednie moce założone w audytach energetycznych. Następnie organ przedstawił zestawienie w zakresie realizacji wskaźników produktu w tym m.in. podał, że liczba zmodernizowanych energetycznie budynków [szt.] - wskaźnik zrealizowano na poziomie 2 szt., tj, w 50%, wartość docelowa: 4 szt. Nadto stwierdził, że powierzchnia użytkowa budynków poddanych termomodernizacji [m2] wskaźnik zrealizowano na poziomie do 1.448,29 m2 tj. w 66,51%. Wartość docelowa do 2.177,58 m2. Odnośnie poziomu realizacji założonych we wniosku o dofinansowanie wskaźników rezultatu ustalił m.in., że: - ilość zaoszczędzonej energii cieplnej [GJ/rok] - na dzień kontroli nie zrealizowano wskaźnika. Wartość docelowa miała wynieść 6.360,24 [GJ/rok], - ilość zaoszczędzonej energii elektrycznej [MWh/rok] - na dzień kontroli nie zrealizowano wskaźnika. Wartość docelowa miała wynieść 67,16 MWh/rok, - produkcja energii cieplnej z nowo wybudowanych instalacji wykorzystujących OZE [MWht/rok] - na dzień kontroli nie zrealizowano wskaźnika. Wartość docelowa; 285,35 MWht/rok, - szacowany roczny spadek emisji gazów cieplarnianych [tony równoważnika CO2] - na dzień kontroli nie zrealizowano wskaźnika. Wartość docelowa: 346,53 tony równoważnika CO2, - zmniejszenie zużycia energii końcowej w wyniku realizacji projektów [GJ/rok] - na dzień kontroli nie zrealizowano wskaźnika. Wartość docelowa: 16.829,32 GJ/rok. W zakresie wskaźników rezultatu specyficznych dla projektu IZ wskazała m.in. na dodatkową zdolność wytwarzania energii cieplnej ze źródeł odnawialnych, którego na dzień kontroli nie zrealizowano wskaźnika, zaś wartość docelowa miała wynieść 2,80 MWt. W konsekwencji IZ podniosła, że Beneficjent naruszył § 7 ust. 1, 2 i 3 umowy o dofinansowanie projektu oraz podrozdział 6.2 pkt 3 lit, e) i g) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, albowiem nie poddał termomodernizacji zakładanych 4 budynków o łącznej powierzchni użytkowej 2.177,58 m2 w ramach projektu, a jedynie 2 budynki o łącznej powierzchni do 1.448,29 m2. Strona zamiast poddać, zgodnie z umową, pozostałe dwa budynki (hala drewniana oraz suszarnia) termomodernizacji rozebrała je, a na ich miejsce postawiła nowe, w związku z tym nie zrealizowała wskaźników produktu, tj.: "Liczba zmodernizowanych energetycznie budynków " oraz " Powierzchnia użytkowa budynków poddanych termomodernizacji". Ponadto, przy wykonaniu elewacji budynku hali C. zastosowano inne rozwiązania niż założone w studium wykonalności oraz umowie nr [...] z 27 marca 2020 r. Z audytu wynika, że lampy, poza terenem zakładu, powinny być również zamontowane w 4 poddanych modernizacji termicznej halach. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że na hali C. nie wykonano oświetlenia, podobnie jak nie można brać pod uwagę oświetlenia w dwóch nowo wybudowanych halach. IZ zwróciła uwagę, że zgodnie z Regulaminem Konkursu - § 3 pkt 13 w ramach realizacji projektu musiał zostać zrealizowany pełny zakres wskazany w audycie energetycznym/audycie efektywności energetycznej. Natomiast działanie spółki – rozbiórka budynków zamiast ich modernizacji – doprowadziła do tego, że Beneficjent nie jest w stanie zrealizować celu projektu. Następnie IZ przedstawiła przebieg korespondencji ze spółką oraz stanowiska stron w zakresie ustaleń kontrolnych w tym tych zawartych w informacji pokontrolnej z 12 kwietnia 2022 r. W związku z nieosiągnięciem celu projektu IŻ nałożyła korektę finansową na wydatki kwalifikowalne ujęte we wnioskach o płatność nr [...] oraz [...] oraz pomniejszyła wydatki na wnioskach o płatność nr [...] oraz [...], a co za tym idzie wartość całkowita wydatków uznanych za niekwalifikowalne w związku z niezrealizowaniem celu projektu wyniosła [...] zł, w tym kwota dofinansowania [...] zł. W związku z wynikiem kontroli należało uznać za niekwalifikowalne wydatki rozliczone i wypłacone we wnioskach o płatność nr [...] oraz [...] W wyniku powyższego powstała kwota: [...] zł, która stanowi środki dofinansowania podlegającego zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Beneficjent zwrócił się pismami z 28 lutego 2023 r. oraz z 2 marca 2023 r. o obniżenie o 50 % kwoty dofinansowania w ramach nałożonego pomniejszenia wydatków. Beneficjent zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy i zastosowanie reguły proporcjonalności wynikającej z Wytycznych w zakresie kwalifikowalności poprzez odpowiednie obniżenie o 50% kwoty dofinansowania określonej w umowie o dofinansowanie projektu, gdyż w jego ocenie o taki procent wskaźniki produktu nie zostały osiągnięte, natomiast cel projektu polegający na poprawie efektywności energetycznej w przedsiębiorstwie został osiągnięty. W dniu 14 czerwca 2023 r. Zarząd podjął decyzję nr [...], w której orzekł o obowiązku zwrotu kwoty dofinansowania. W uzasadnieniu wskazał, że projekt nie został zrealizowany zgodnie z wnioskiem i umową o dofinansowanie. Naruszeniem było niezrealizowanie projektu w pełnym zakresie wskazanym w audycie energetycznym/audycie efektywności energetycznej oraz nieosiągnięcie na założonym poziomie kluczowych wskaźników produktu oraz wskaźników rezultatu. Wobec powyższego wszystkie środki wypłacone w ramach umowy o dofinansowanie zostały poniesione z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, o których mowa w art. 207 u.f.p., w związku z czym podlegają zwrotowi. Beneficjent złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Instytucja Zarządzająca, utrzymując w mocy wydaną uprzednio decyzję, podtrzymała zarzut naruszenia postanowień § 2 ust. 2, § 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 umowy o dofinansowanie, postanowień § 3 pkt 13 Regulaminu konkursu zamkniętego nr [...] oraz podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. e) i g) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków wobec: niezrealizowania projektu w pełnym zakresie wskazanym w audycie energetycznym/audycie efektywności energetycznej, czyli niezrealizowanie projektu zgodnie ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie oraz nieosiągnięciem przez Beneficjenta założonego poziomu wskaźników produktu tj.: "liczba zmodernizowanych energetycznie budynków", a także "powierzchnia użytkowa budynków poddanych termomodernizacji". W kontekście uwag spółki przedstawionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Zarząd podniósł, że wobec treści § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie zobowiązała się ona do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, brak realizacji projektu w pełnym zakresie wskazanym w audycie energetycznym/audycie efektywności energetycznej stanowi naruszenie tego zapisu umowy. Nieosiągnięcie założonej w projekcie wielkości ww. wskaźników produktu świadczy o naruszeniu treści § 3 ust. 1, naruszeniu § 7 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 umowy o dofinansowanie. Jednocześnie podkreślił, że wszystkie ww. założenia projektowe brane były pod uwagę przy ocenie formalnej i merytoryczno-technicznej wniosku o dofinansowanie i miały wpływ na pozytywną ocenę tego wniosku i w konsekwencji jego dofinansowanie oraz zawarcie przez IZ umowy o dofinansowanie projektu. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd wyjaśnił, że Beneficjent zgodnie z zawartą umową o dofinansowanie był zobowiązany do bezwzględnego stosowania zasad i warunków dofinansowania w niej zawartych tj. Beneficjent nie miał pełnej swobody i dyspozycyjności w podejmowaniu interpretacji zapisów umowy o dofinansowanie, ponieważ realizował projekt dofinansowany z udziałem środków publicznych, a nie całkowicie środków własnych. Odwołując się do elementów składowych definicji nieprawidłowości IZ stwierdziła, że naruszenie postanowień § 2 ust. 2, § 7 ust. 1. ust. 2 i ust. 3 umowy o dofinansowanie, postanowień § 3 pkt 13 Regulaminu konkursu zamkniętego oraz podrozdział 6.2 pkt 3 lit e) i g) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności przez Beneficjenta potwierdza wystąpienie pierwszej z przesłanek nieprawidłowości, czyli naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego. Następnie IZ analizując kolejny element definicji nieprawidłowości - "działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie funduszy polityki spójności" wyjaśniła, że w sprawie działaniem Beneficjenta było przeprowadzenie termomodernizacji tylko dwóch istniejących budynków o łącznej powierzchni użytkowej do 1.448,29 m2 (a nie jak zakładano we wniosku o dofinansowanie czterech budynków o łącznej powierzchni użytkowej do 2.177,58 m2). W tym też kontekście podkreślono, że w analizowanej sprawie doszło do działania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie funduszy polityki spójności poprzez wykonanie termomodernizacji tylko połowy liczby budynków, która została wskazana we wniosku o dofinansowanie (co stanowi 50% zakładanej wartości) o łącznej powierzchni użytkowej do 1.448,29 m2 (co stanowi 66,51% zakładanej wartości). W dalszej kolejności organ potwierdził ustalenia w zakresie braku termomodernizacji hali produkcyjnej drewnianej. Wyjaśnił, że zgodnie z dokumentacją przedstawioną przez Beneficjenta hala drewniana była wykonana w 1965 r. w technologii tradycyjnej, której ściany były pokryte drewnianymi deskami o powierzchni netto 430,99 m2. Zgodnie z Informacją Pokontrolną Nr [...] z 12 kwietnia 2022 r. hala drewniana o powierzchni 430,99 m2 została całkowicie rozebrana, a na jej miejscu Beneficjent postawił nową halę o konstrukcji metalowej. Po hali drewnianej nie został żaden element konstrukcyjny. W związku z powyższym potwierdzono brak prac termomodernizacyjnych zakładanych w Studium Wykonalności oraz w umowie nr [...] z 27 marca 2020 r. Następnie organ podał, że potwierdzeniem dokonania rozbiórki hali i postawienia hali o szkielecie metalowym jest pismo: znak [...] z 11 października 2022 r. Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K., w którym poinformowano, że po rozpatrzeniu sprawy samowolnej budowy budynku hali magazynowej konstrukcji stalowej o wymiarach ok. 32,37 m x 13,90 m znajdującej się na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości G. [...], gm. K., wydano prawomocne postanowienie, w którym wstrzymano spółce roboty budowlane związane z budowa budynku hali magazynowej konstrukcji stalowej o wymiarach w rzucie 32.37 m x 13.90 w miejscowości G. [...] gm. K. z powodu ich realizacji bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnośnie budynku suszarni o powierzchni 298,30 m2 ustalono, że został rozebrany, a na jego miejscu zestawiono 4 elementy suszami do drewna typu [...] S wraz ze sterownią, które montuje się na wcześniej przygotowanych betonowych płytach montażowych. Beneficjent nie informował IZ o tego typu zmianach w projekcje. Organ wyjaśnił, że potwierdzeniem tego działania jest w/w pismo Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K., w którym poinformowano, że po rozpatrzeniu sprawy samowolnej budowy budynku suszarni do drewna o wymiarach całkowitych ok. 43,56 m x 8,80 m znajdującej się na działce nr ewide[...] w miejscowości G. [...], gm. K., wydano prawomocne postanowienie, w którym wstrzymano spółce roboty budowlane związane z budowa budynku suszami do drewna o wymiarach ok. 43.56 m x 8.80 m w miejscowości G. [...]. gm. K. z powodu ich realizacji bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. IZ wywiodła, że pisma PINB w K., a także prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawach II SA/Ke 187/23 i II SA/Ke 106/23 potwierdzają stanowisko IZ, że roboty budowlane związane z budową budynku hali magazynowej konstrukcji stalowej oraz roboty budowlane związane z budową budynku suszami do drewna nie stanowiły prac związanych z termomodernizacją obiektów. Beneficjent zamiast poddać je termomodernizacji zgodnie z umową, rozebrał je, a na ich miejsce postawił nowe bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odnosząc się do zarzutów i zastrzeżeń spółki końcowo podkreślił, że zgodnie z § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie była ona zobowiązana do zapewnienia prawidłowej i terminowej realizacji projektu oraz osiągnięcia celów (produktu i rezultatu) zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Miernikiem realizacji celu szczegółowego projektu, który realizował Beneficjent, był wskaźnik produktu stanowiący o obowiązku termomodernizacji 4 istniejących już budynków o łącznej powierzchni użytkowej do 2.177,58 m2. Podpisując umowę o dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu w pełnym zakresie, zgodnie z umową o dofinansowanie i jej załącznikami oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie, w trakcie realizacji projektu jak i w okresie jego trwałości. Odnośnie trzeciego elementu składowego definicji nieprawidłowości - szkody finansowej poprzez obciążenie budżetu Unii Europejskiej nieuzasadnionym wydatkiem tj. niniejsza szkoda dla budżetu Unii Europejskiej – IZ stwierdziła, że polegał on na sfinansowaniu wydatku, który nie doprowadził do realizacji założonego celu projektu - ograniczenia zapotrzebowania na energię cieplną i elektryczną oraz redukcję zanieczyszczeń do powietrza poprzez osiągnięcie wskaźników produktu tj. termomodernizacji czterech budynków o łącznej powierzchni użytkowej do 2.177,58 m2. Dokonano termomodernizacji tylko dwóch budynków (co stanowi 50% zakładanej przez Beneficjenta wartości), o łącznej powierzchni użytkowej do 1 448,29 m2 (co stanowi 66,51 % zakładanej wartości). Zgodnie z warunkiem Regulaminu konkursu do w ramach realizacji projektu musiał zostać zrealizowany pełny zakres wskazany w audycie energetycznym, a nie ulega żadnej wątpliwości, że załączony do projektu i będący podstawą otrzymania środków EFRR, audyt energetyczny zakładał termomodernizację czterech budynków nie dwóch. W konsekwencji IZ wywiodła, że naruszenie przez Beneficjenta postanowień umownych zawartych w umowie o dofinansowanie czy Regulaminie konkursu zamkniętego jest naruszeniem obowiązujących procedur i skutkuje uznaniem wydatku za niekwalifikowalny i podlegający zwrotowi. Skargę na decyzję organu złożyła spółka. Wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania zarzuciła: 1. naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, że zmiany wprowadzone przez skarżącego wpływają na wyniki audytu, podczas, gdy wykonane przez skarżącego roboty budowlane, w tym wprowadzone zmiany, nie wpływają na wyniki audytu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, że nie zrealizowano założonego celu projektu, a tym samym przyjęciu, że na gruncie przedmiotowej sprawy zastosowania nie znajdzie reguła proporcjonalności, podczas gdy skarżący dokonał termomodernizacji dwóch budynków, tj. 50% zakładanej przez skarżącego wartości, o łącznej powierzchni użytkowej do 1.448, 29 m2, co stanowi 66,51% zakładanej przez skarżącego wartości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, tj. pominięcie wniosku skarżącego o zastosowanie reguły proporcjonalności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 4. naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) w zw. z § 7 ust. 3 umowy nr [...] o dofinansowanie projektu poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący wykorzystał środki z naruszeniem procedur, co spowodowało konieczność wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości [...] zł, podczas gdy na gruncie przedmiotowej sprawy nie istnieją podstawy do uznania, że skarżący wykorzystał środki w wysokości [...] zł z naruszeniem procedur, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższa norma nakłada ewentualny obowiązek zwrotu dofinansowania proporcjonalnie do nieuzyskania założonego efektu, a nie całego dofinansowania w każdej sytuacji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że we wniosku z 8 sierpnia 2023 r. wskazywała na istotne okoliczności, m.in. fakt, że docieplenie w zakładanej technologii nie było możliwe z uwagi na zły stan techniczny konstrukcji. Co istotne, jak zostało wskazane we wniosku z 8 sierpnia 2023 r., uzyskała zgodę na wykonanie równoważnej pod względem osiągniętych wskaźników zmianę technologii docieplenia. Natomiast w decyzji organ wskazał, że w analizowanej sprawie doszło do naruszeń m.in. podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. e) i g) Wytycznych, z czym skarżąca się nie zgadza. Podniosła, że wydatek kwalifikowalny z całą pewnością został dokonany w sposób przejrzysty racjonalny i efektywny z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów (podrozdział 6.2 pkt 3 lit e) i g) Wytycznych). Zrealizowana inwestycja spełnia wskaźniki produktu i rezultatu. Tym samym organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych mających wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podała, że w ramach projektu założyła termomodernizację energetyczną obejmującą 4 budynki: halę produkcyjną C. — rok budowy 1965, o powierzchni netto budynku: 1011,06 m2, halę biurowo/magazynową, rok budowy 1975, o powierzchni netto budynku: 437,23 m2, halę drewnianą - rok budowy 1965, o powierzchni netto budynku: 430,99 m2 oraz suszarnię rok budowy 1980, o powierzchni netto budynku: 298,30 m2. Wskazała, że organ uznał, że roboty budowlane związane z budową jedynie dwóch budynków, tj. hali magazynowej konstrukcji stalowej oraz suszami nie stanowiły prac związanych z termomodernizacją obiektów. Następnie powołała treść § 7 ust. 3 umowy o dofinansowanie oraz podrozdział 8.8. pkt 2, 3 i 4 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Zwróciła uwagę, że jakkolwiek organ przyznał, że: "dokonano termomodernizacji tylko dwóch budynków (co stanowi 50% zakładanej przez Beneficjenta wartości), o łącznej powierzchni użytkowej do 1 448, 29 m2 (co stanowi 66,51% zakładanej przez Beneficjenta wartości)," to jednocześnie dokonał pomniejszenia całości dofinansowania, całkowicie ignorując postanowienia umowy w tym zakresie. Zdaniem strony środki EFRR wykorzystanie z naruszeniem procedur winny podlegać zwrotowi tylko w tej części, w której zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, a nie w całości. Pomimo oczywistego przyznania przez organ, że skarżący prawidłowo dokonał termomodernizacji dwóch budynków, niezasadnie uznano, że zwrot powinien dotyczyć kwoty w wysokości [...] zł. Skarżąca podniosła, że we wniosku 8 sierpnia 2023 r. poprosiła o zastosowanie reguły proporcjonalności. Powyższy wniosek umotywowała, m.in. zrealizowaniem projektu termomodernizacyjnego, brakiem wyburzenia budynku, brakiem rozbudowania budynków, brakiem zmiany wymiarów ani kubatury, zastosowaniem materiałów izolacyjnych zgodnie z audytami energetycznymi. Organ wydający decyzję w całości jednak pominął rzeczone okoliczności oraz treść wniosku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd w składzie orzekającym nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa krajowego lub unijnego, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 17 stycznia 2024 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z 14 czerwca 2023 r., nr [...] określającą H. N. [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w G. przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego zwany dalej "EFRR" w łącznej wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, z tytułu zwrotu całości dofinansowania przekazanego na podstawie umowy o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...] H. N. [...] Sp. z o.o. Sp. k.". Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8 u.f.p.). Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p.). Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że inne procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 pkt 2 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem, a instytucją zarządzającą projektem oraz w dokumentach programowych w tym Regulaminie konkursu (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 173/19, LEX nr 3520100). Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych, przy czym wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., powinno być rozumiane szeroko. W prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie zaakceptowanego wniosku o dofinansowanie i dalej umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. Stanowisko, zgodnie z którym naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, łączącej beneficjenta z instytucją oraz regulaminu konkursu stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., jest już ugruntowane w orzecznictwie – por. wyroki NSA: z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 489/16, LEX nr 2434297, z 11 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 207/21, LEX nr 3265704, z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 872/19, LEX nr 3391264. Pogląd ten sąd rozpoznający sprawę podziela w pełni. W związku z powyższym, to m.in. umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego wraz z zaakceptowanym wnioskiem o dofinansowanie, dokumenty programowe, regulamin konkursu są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Wyjaśnić również trzeba, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego. Artykuł 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy bowiem interpretować w powiązaniu z art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego, zgodnie z którym nieprawidłowością jest każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Pojęcie nieprawidłowości wiąże się zatem ze szkodą. Poprzez tę szkodę rozumie nie tylko szkodę rzeczywistą, stanowiącą obiektywnie rzecz biorąc uszczerbek w budżecie Unii Europejskiej, o charakterze wymiernym, ale także szkodę potencjalną. Szkodą w interesach finansowych UE jest finansowanie z funduszy unijnych nieuzasadnionego wydatku, z kolei nieuzasadniony wydatek to taki, który poniesiony został z naruszeniem podstawowych zasad prawa wspólnotowego. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1013/19, LEX nr 2784937). Stwierdzenie przy tym wystąpienia szkody "rzeczywistej" nie ma podstawowego znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II GSK 175/15). W przedmiotowej sprawie słusznie stwierdzono wystąpienie nieprawidłowości, skutkującej powstaniem szkody w budżecie UE, a w konsekwencji orzeczono o obowiązku zwrotu całości otrzymanego dofinansowania. Zdaniem sądu, organ ustalił w sposób kompletny stan faktyczny w sprawie i zasadnie wywiódł, że Beneficjent nie zrealizował pełnego zakresu rzeczowego projektu, zgodnie z założeniami ujętymi we wniosku o dofinansowanie, audycie energetycznym oraz Regulaminie konkursu, a tym samym nie osiągnął zamierzonego i opisanego w dokumentacji projektowej celu projektu, wyrażonego wskaźnikami produktu i rezultatu. Sąd stwierdza, że w realiach sprawy doszło do naruszenia przez Beneficjenta procedur w postaci postanowień umowy – tj. § 2 ust 2, § 7 ust. 1 ust 2 i ust 3, podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. e i g Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków oraz § 3 pkt 13 Regulaminu konkursu. Naruszenia powstały w wyniku działań Beneficjenta, które finalnie doprowadziły do niewykonania projektu w założonym zakresie, określonym w umowie i dalszych dokumentach projektowych i programowych oraz nieosiągnięcia deklarowanych wskaźników produktu i rezultatu. Naruszenia spełniają definicję nieprawidłowości, a ich skutkiem było powstanie uszczerbku finansowego w budżecie Unii, bowiem wydatki przeznaczone na wykonanie projektu nie zostały wykorzystane do jego realizacji w założonym kształcie. Przypomnieć trzeba, że skarżąca przystąpiła do konkursu, zamkniętego naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach działania 3.2 "Efektywność energetyczna i odnawialne źródła energii w przedsiębiorstwach". Złożony przez stronę projekt dotyczył natomiast poprawy efektywności energetycznej w przedsiębiorstwie skarżącej spółki. Celem projektu – co wynika z dokumentacji projektowej i konkursowej (w tym wniosku, studium wykonalności oraz audytu energetycznego) – była realizacja przedsięwzięcia energetycznego poprzez szereg inwestycji mających za zadanie polepszenie efektywności energetycznej budynków, w których spółka prowadzi działalność gospodarczą. W ramach projektu miała zostać wykonana kompleksowa termomodernizacja 4 budynków, zmiana źródła ciepła na piece opalane biomasą oraz kompleksowa modernizacja oświetlenia z tradycyjnego żarowego na energooszczędne LED. Wykonanie zadań miało doprowadzić do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych, obniżenia kosztów ogrzewania obiektów, zwiększenia wykorzystywania energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych. Beneficjent zadeklarował konkretne wielkości: zaoszczędzonej energii, zmniejszonej emisji gazów cieplarnianych oraz zmniejszonego zużycia energii w wyniku realizacji projektu, określając wskaźniki rezultatu, natomiast liczba modernizowanych budynków i ich powierzchnia znalazła wyraz w treści określonych przez stronę wskaźników produktu. W przypadku dwóch z czterech poddanych termomodernizacji budynków (hali drewnianej i suszarni) działania zmierzające do poprawy stanu sprzed realizacji projektu miały polegać na: dociepleniu ścian, dachu, wymianie okien, świetlików, bramy, grzejników, nagrzewnic, orurowania i montażu automatyki i zaworów termostatycznych – w przypadku hali drewnianej oraz na: dociepleniu podłogi, ścian, dachu, wymianie bram i modernizacji instalacji c.o. – w przypadku budynku suszarni. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego zawarł w dniu 2 października 2019 r. ze spółką jako Beneficjentem Umowę nr [...] o dofinansowanie na kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości [...] zł. Zgodnie z treścią § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, a w przypadku zmian w projekcie dokonanych w trakcie jego realizacji, zgodnie z § 22 umowy, zobowiązał się do realizacji projektu, uwzględniając zaakceptowane przez IŻ zmiany zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie. Z treści § 7 ust. 1 umowy wynika natomiast, że Beneficjent zobowiązuje się do realizacji Projektu w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości Projektu. Zgodnie z treścią ust. 2 tego paragrafu każda planowana zmiana zakładanych wskaźników produktu i rezultatu realizacji projektu określonych we wniosku o dofinansowanie wymaga pisemnego poinformowania IŻ ze szczegółowym i merytorycznym uzasadnieniem. Zmiany mogą być dokonane po uzyskaniu zgody IŻ. Natomiast w ust. 3 tego paragrafu wskazano, że w przypadku braku osiągnięcia zakładanych wskaźników na koniec realizacji projektu Beneficjent zobowiązany jest do zwrotu dofinansowania w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy wartością docelową wskaźnika, a osiągniętą wartością wskaźnika lub całości dofinansowania w przypadku nieosiągnięcia celu projektu. Stosownie do § 1 pkt 4 lit. e umowy przez wytyczne, zgodnie z którymi Beneficjent zobowiązuje się realizować projekt należy rozumieć także Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, EFS oraz FS na lata 2014-2020 (dalej: Wytyczne). Jak wynika z ustaleń przeprowadzonej kontroli końcowej projektu, która odbyła się w dniach 26-30 kwietnia 2021 r. Beneficjent – wbrew założeniom projektu – w przypadku dwóch budynków: hali drewnianej i suszarni dokonał ich rozbiórki, a na ich miejscu postawił nową halę o konstrukcji metalowej oraz zestawił 4 gotowe elementy suszarni do drewna wraz ze sterownią na przygotowanych uprzednio betonowych płytach montażowych. Ustalenia organu co do w/w działań Beneficjenta są według sądu prawidłowe i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Okoliczności rozbiórki dwóch budynków, a następnie ich wzniesienie na nowo (bez uprzedniego uzyskania stosownych pozwoleń) wynikają m.in. z korespondencji organu z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Zauważyć także trzeba, że w sprawach samowolnej budowy budynku hali magazynowej konstrukcji stalowej (wcześniej hali drewnianej) oraz budynku suszarni do drewna, wydano postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z w/w budynkami z powodu ich realizacji bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na skutek wywiedzionych skarg od ostatecznych postanowień w sprawach wstrzymania robót budowlanych tut. sąd wydał wyroki oddalające skargi – wyrok z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 187/23 ora wyrok z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 106/23. Wyroki te są prawomocne. Z informacji organu nadzoru wynika także, że obecnie zostało uruchomione w wyżej opisanym zakresie postępowanie legalizacyjne (pismo PINB z dnia 10 listopada 2023 r.). Działanie Beneficjenta polegające na wyburzeniu dwóch budynków i postawienie w ich miejsce nowych niewątpliwie stanowi wprowadzenie istotnych zmian w projekcie, o których to zmianach Beneficjent nie poinformował IŻ, a tym samym nie uzyskał na w/w zmiany zgody organu. W tym miejscu podniesienia wymaga, że analiza korespondencji Beneficjenta z organem (pismo Beneficjenta z dnia 22 kwietnia 2020 r. i odpowiedź IŻ z dnia 7 maja 2020 r.) nie pozostawia wątpliwości, że deklarowane zmiany i następnie zgoda IŻ dotyczyły jedynie zmiany materiałów docieplenia ścian hali drewnianej. W korespondencji tej nie ma mowy o dalszych zmianach, zatem twierdzenie skarżącego że uzyskał zgodę na wykonanie równoważnej pod względem osiągniętych wskaźników zmianę technologii ocieplenia, w tym zmiany konstrukcyjnej budynku, jest wadliwe. Jako chybione należy zatem ocenić podniesione w powyższym kontekście zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, powodujące dokonanie błędnych ustaleń faktycznych mających wpływ na wynik sprawy. Sąd podnoszonych błędów w prowadzonym przez organ postępowaniu nie stwierdza. Zdaniem sądu samowolne dokonanie wyburzenia dwóch budynków zniweczyło możliwość osiągnięcia przez spółkę celu projektu określonego w dokumentacji projektowej jak i naruszyło uregulowania zawarte w dokumentach programowych, w tym w Regulaminie, które zakreślały, indywidualne dla tego konkretnego konkursu, ramy i wymogi, jakim potencjalni Beneficjenci musieli się poddać. W tym zakresie niezbędne jest przywołanie uregulowań Regulaminu, które scharakteryzują istotę tego konkretnego konkursu oraz uwypuklą indywidualne wymogi realizacji projektów, w tym konkursie zgłoszonych. Jak zostało już wyżej podniesione projekt zgłoszony w konkursie musiał zakładać realizację przedsięwzięcia służącego poprawie efektywności energetycznej, czyli działanie polegające na wprowadzeniu zmian lub usprawnień w obiekcie lub instalacji, w wyniku których uzyskuje się oszczędność energii. Oszczędność energii, to z kolei różnica pomiędzy energią potencjalnie zużytą przez obiekt przed zrealizowaniem przedsięwzięcia służącego poprawie energetycznej, a zużytą przez ten obiekt w takim samym okresie po zrealizowaniu przedsięwzięcia (wykaz pojęć specjalistycznych Regulaminu). Zgodnie z treścią § 3 pkt 13 Regulaminu, określającego przedmiot konkursu, wsparciem zostaną objęte inwestycje polegające na realizacji przedsięwzięcia termomodernizacyjnego poprzedzone przeprowadzeniem audytu energetycznego lub audytu efektywności energetycznej (...), na podstawie których zostanie zweryfikowane ekonomiczne uzasadnienie dla realizacji projektu. Jak dalej podano w w/w punkcie "w ramach projektu musi zostać realizowany pełny zakres wskazany w audycie energetycznym/audycie efektywności energetycznej". W punkcie 17 w/w paragrafu podano natomiast, że do dofinansowania kwalifikują się projekty, w wyniku których nastąpi zmniejszenie rocznego zapotrzebowania na energię zużywaną na potrzeby ogrzewania i podgrzewania wody w wysokości co najmniej 25% w odniesieniu do stanu istniejącego dla każdego budynku odrębnie. Nadto należy podać, że w myśl § 6 pkt 3 Regulaminu do wydatków niekwalifikowalnych zalicza się m.in. budowę i rozbudowę budynków będących przedmiotem projektu. Powyżej cytowane paragrafy umowy jak również wskazane treści Regulaminu konkursu każą przyjąć, że prawidłowość wykorzystania dofinansowania projektu w tym konkursie, w kontekście realizacji celu projektu, była uzależniona od oceny, czy projekt ten został zrealizowany w całości – zgodnie z założeniami audytu energetycznego, stanowiącego załącznik do projektu. Osiągniecie deklarowanych wyników musiało być możliwe do zweryfikowania, poprzez porównanie stanu istniejącego sprzed modernizacji energetycznej, do stanu osiągniętego po realizacji projektu. Dodatkowo regulacje te dobitnie świadczą o tym, że Beneficjentowi od początku znana była okoliczność, że realizacja projektu nie może polegać na budowie, czy rozbudowie objętych projektem budynków. Mając na uwadze powyższe, zdaniem sądu, Beneficjent podejmując samowolnie zabronione w projekcie działania, polegające na rozbiórce dwóch z czterech budynków sprawił, że projekt nie może zostać uznany za zrealizowany w pełnym zakresie, czyli w takim, jak wskazany w załączonym do projektu audycie energetycznym. Organ dowiódł, że cel projektu nie został osiągnięty w całości, a ustalenie to i jego ocena nie nosi znamion dowolności, lecz znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Podkreślić trzeba, że istotą umowy o dofinansowanie jest osiągniecie konkretnego celu wskazanego we wniosku, w założonym w umowie o dofinansowanie terminie. Przy czym, biorąc pod uwagę brzmienie § 3 pkt 13 Regulaminu, częściowa realizacja projektu nie świadczy o osiągnięciu jego celu, a tym samym nie może prowadzić do uznania części wydatków za kwalifikowalne. Projekt stanowi bowiem nierozerwalną całość i musi zostać zrealizowany w pełnym zakresie wskazanym w audycie energetycznym. W takim jak kontrolowany projekcie, środki unijne nie mają bowiem służyć realizacji przedsięwzięcia termomodernizacyjnego, bez względu na zrealizowany zakres, ale osiągnięciu określonych celów (tu: oszczędności energii, zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych, zmniejszenia zużycia energii, ilości modernizowanych budynków i ich powierzchni) w ściśle określonej za pomocą wskaźników produktu i rezultatu wysokości. Tymczasem w kontrolowanej sprawie, z 4 deklarowanych budynków, termomodernizacji poddano jedynie 2, co w sposób oczywisty wpłynęło na nieosiągnięcie wskaźnika dotyczącego liczby i powierzchni modernizowanych budynków. Nie ma też możliwości porównania stanu istniejącego sprzed realizacji projektu ze stanem po jego realizacji, albowiem dwa budynki są budynkami nowymi, nie istniejącymi dotychczas. Sąd nie ma wątpliwości, że w realiach sprawy do nieprawidłowości w wykonaniu projektu doprowadziło postępowanie samego Beneficjenta, który wbrew wyraźnemu zakazowi dokonał rozbiórki dwóch budynków i wzniesienia nowych, czym uniemożliwił ocenę realizacji przedsięwzięcia, a tym samym zaniechał osiągnięcia celu projektu oraz założonych wskaźników produktu i rezultatu. Podkreślenia przy tym wymaga, że przystąpienie do realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne. Wiąże się jednak z szeregiem obowiązków wynikających z dysponowania środkami publicznymi, które beneficjent bierze na siebie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie projektu. Korzystanie ze środków publicznych zawsze wiąże się z wyższymi wymaganiami co do ich wydatkowania, w sposób celowy i zgodny z przyjętymi założeniami. Dlatego też sąd stoi na stanowisku, że skarżąca ponosi pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego i finansowanego ze środków publicznych projektu. Podkreślić trzeba, że umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, ale jest umową celową, tj. skarżąca otrzymała środki na realizację konkretnego celu, którym jest zrealizowanie projektu w deklarowanym kształcie. Dodać trzeba, że w razie stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 207 ust. 1 u.f.p., organ nie bada winy, czy też zamiaru beneficjenta, jego dobrej bądź złej wiary. W u.f.p. nie przewidziano żadnych okoliczności – wystąpienia winy lub jej rodzaju, czy też zakresu udziału podmiotów trzecich w powstaniu sytuacji prowadzących do zwrotu środków. Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu oraz akceptując Regulamin konkretnego konkursu, otrzymuje bezzwrotną pomoc pod warunkiem zrealizowania określonych tam warunków. W sytuacji, gdy rezultat projektu nie zostanie osiągnięty, nie można przyznać beneficjentowi środków tylko dlatego, że podejmował działania zmierzające do częściowego zrealizowania założonego celu. W takim jak kontrolowany przypadku, wszystkie środki wypłacone na realizację projektu uznać należy za nieuzasadniony wydatek z budżetu UE, tj. wydatek, który nie doprowadził do uzyskania założonego celu funduszu. Brak jest także podstaw prawnych do różnicowania środków, w ramach tej samej procedury na część wydatkowaną w sposób prawidłowy i część dotkniętą uchybieniami, gdy cele projektu nie zostały zrealizowane w całości. Powyżej przedstawiona argumentacja uzasadnia żądanie organu zwrotu pełnej kwoty otrzymanego uprzednio dofinansowania. Działając w ten sposób organ nie naruszył zatem zasady proporcjonalności. W sprawie ponad wszelką wątpliwość wykazano, że strona nie zrealizowała projektu w pełnym zakresie, określonym w audycie energetycznym. Zgodnie z § 7 ust 3 umowy o dofinansowanie skutkiem zaistniałego stanu jest obowiązek zwrotu całości otrzymanego dofinansowania. W ustalonych okolicznościach sprawy konieczny i zasadny był zatem zwrot całości otrzymanego dofinansowania, gdyż wszystkie dotychczas sfinansowane wydatki w ramach projektu należało uznać za nieuzasadnione z punktu widzenia finansowania z budżetu Unii Europejskiej. W kontekście powyższego wadliwie więc skarżąca podnosi, że ustalenia organu są dowolne oraz domaga się stosowania przez organy zasady proporcjonalności w określaniu kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Przywołany w treści skargi punkt 8.8.4 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności stanowi: "zgodnie z regułą proporcjonalności, w przypadku nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu właściwa instytucja będąca stroną umowy może uznać za niekwalifikowalne wszystkie wydatki lub odpowiednią część wydatków dotychczas rozliczonych w ramach projektu". Przepis ten przewiduje więc uprawnienie organu żądania zwrotu całości dofinansowania, co w realiach kontrolowanej sprawy wspiera i uzasadnia brzmienie § 3 pkt 13 Regulaminu konkursu. Mając na uwadze szczególne i przywołane wyżej uregulowania konkursu (do którego spółka przystąpiła dobrowolnie, składając wniosek o dofinansowanie projektu), skarżąca nie może oczekiwać, że pomimo jej nieprawidłowych działań niweczących możliwość realizacji przedsięwzięcia w całości, organ będzie po pierwsze badał wyniki uzyskanej oszczędności energii, a po drugie orzekał o zwrocie wydatków niekwalifikowalnych w części, proporcjonalnie do stopnia realizacji założonego przedsięwzięcia. Strona dobrowolnie zobowiązała się do realizacji przedstawionego projektu w całości, czyli w takim kształcie jak założony w audycie energetycznym. Nadto, wobec wyburzenia dwóch budynków, które w pierwotnym założeniu miały być poddane termomodernizacji, nie jest możliwe rzeczywiste porównanie stanu, jaki istniał przed realizacją projektu, ze stanem po jego zrealizowaniu. Zdaniem sądu, regulację § 7 ust 3 umowy, stanowiącą, że w przypadku braku osiągnięcia zakładanych wskaźników na koniec realizacji projektu Beneficjent zobowiązany jest do zwrotu dofinansowania w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy wartością docelową wskaźnika, a osiągniętą wartością wskaźnika, można zastosować w sytuacji, w której pomimo zrealizowania w pełni założeń audytu energetycznego i realizacji wybranych wariantów działania, nie osiągnięto by oczekiwanych rezultatów oszczędności energii. Przepis ten, w cytowanym wyżej brzmieniu nie znajduje natomiast zastosowania w sytuacji nieosiągnięcia celu projektu w pełnym, wskazanym w audycie, zakresie. Reasumując, zdaniem sądu, prowadząc postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie, organ nie naruszył przepisów k.p.a. wymienionych w skardze. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organ zastosował właściwie przepisy prawa materialnego i orzekł o zwrocie całości otrzymanego przez spółkę dofinansowania projektu. Mając na względzie powyższe sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.