I SA/Ke 134/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W. K. Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za usługi wodne oddala skargę. Dyrektor Zarządu Z. w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: dyrektor) decyzją z 6 kwietnia 2018 r. nr KR.ZUO.1.470.76.2018.KG określił W. K. sp. z o.o. w K. (dalej: spółce), na podstawie decyzji Starosty K. z [..] nr [...] za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 1.926 zł za pobór wody podziemnej z ujęcia komunalnego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr 292/2 w miejscowości K., Gmina Z., powiat kielecki, województwo świętokrzyskie. W uzasadnieniu decyzji dyrektor wskazał, że informacją roczną z 1 marca 2018 r., nr 76 ZZ, K., OS/2018, znak: KR.ZUO.1.470.76.2018.KG, dyrektor ustalił spółce na podstawie ww. decyzji Starosty, opłatę stałą za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 1.926 zł, za pobór wody podziemnej z ujęcia komunalnego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr 292/2 w miejscowości K.. Spółka na podstawie art. 273 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566, dalej: ustawy p.w.) złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty. Dyrektor wyjaśnił, że opłata stała za pobór wód podziemnych została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 500 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 38 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,01055556 m3/s. Określenie wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o przepis art. 271 ust. 2 ustawy p.w. oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502, dalej: rozporządzenia). Organ powołał również przepis art. 552 ust. 2 pkt 1 ustawy p.w. Wyjaśnił, że do obliczenia wysokości opłaty stałej należy wziąć pod uwagę maksymalną ilość wód podziemnych, które mogą być pobrane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, czyli określić maksymalną presję na środowisko wodne w jednostce czasu, jaka może być konsekwencją udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych w ramach realizowanych przez podmiot usług wodnych. W związku z tym, jeśli w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód podziemnych występuje w kilku jednostkach, do ustalenia opłaty przyjmuje się największą wartość po przeliczeniu tych jednostek na m3/s. W przedmiotowej sprawie do obliczenia opłaty stałej dokonano wyboru maksymalnej ilości wód możliwych do pobrania w przeciągu godziny w ilości 0,01055556 m3/h. Opłata stała ma charakter "abonamentu" za korzystanie z usług wodnych, wymienionych w art. 268 ust. 1 ustawy p.w. Jest naliczana na podstawie aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, a rzeczywista ilość pobieranych wód nie ma wpływu na jej wysokość. Dyrektor za bezzasadne uznał obawy spółki dotyczące nałożenia dodatkowych obciążeń finansowych i sankcji karnych wynikających z ustawy p.w. dotyczących zmiany zakresu korzystania z wód i warunków ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wyjaśnił, że przekroczenia i wiążące się z nimi sankcje ustala się na podstawie ilości wód pobranych ustalonych za pomocą przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli meteorologicznej, co wynika z przepisu art. 282 ust. 2 ustawy p.w. Wobec tego ustalenie wysokości opłaty stałej nie ma wpływu na wielkości poboru wód jakich spółka rzeczywiście dokona, a co za tym idzie na dodatkowe opłaty oraz sankcje wynikające z tego tytułu. Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Zarzuciła błędną interpretację zastosowanych przepisów prawa materialnego i przyjęcie jako podstawy do wyliczenia opłat wartość wynikającą z "Q max godz." przeliczonego na m3/s, co skutkuje naliczeniem rocznej opłaty stałej dla poboru wody w ilościach przekraczających ilości określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wykorzystane w decyzji określenia takie jak np.: "maksymalna presja na środowisko w jednostce czasu" czy "gotowość środowiska wodnego", nie mają odzwierciedlenia ani w rozdziale 2, tj. objaśnienia określeń ustawowych (art.16 ustawy p.w.), ani też w dalszej treści ustawy. Przyjęta przez organ interpretacja maksymalnej ilości poboru wód pozostaje w sprzeczności z wartościami dopuszczalnego poboru dobowego i rocznego określonego w posiadanym przez skarżącą pozwoleniu wodnoprawnym oraz przepisami prawnymi dotyczącymi korzystania z wód regionu G.w.. Decyzja Starosty K. z 13 listopada 2012 r. udziela pozwolenia na pobór wód podziemnych z utworów triasowych z ujęcia komunalnego w miejscowości K. w ilościach określonych czterema wartościami: Qmax.h=38 m3/h, Qśr.d=647,00 m3/d, Qmax.d=819,00 m3/d, Qmax.roczne=236.155,00 m3/rok z terminem ważności do 12 listopada 2032 r. Na etapie rozpatrywania wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego pełnomocnik Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wypowiedział się w kwestii określania, w ramach ustalania zakresu korzystania z wód, metody ustalania maksymalnej ilości pobieranej wody w ciągu roku stwierdzając, że nie może ona przekraczać wartości średniej dobowej pomnożonej przez ilość dni, w których woda będzie pobierana. W związku z tym dla przedmiotowego ujęcia wartość ta powinna wynosić Qmax.r.=647,00 m3/d (Qśr.d.)*365, czyli nie powinna przekraczać 236.155,00 m3/rok. Ta wartość została ostatecznie określona w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym jako maksymalna ilość wody możliwej do poboru w ciągu roku. W trakcie prowadzonej wieloletniej eksploatacji ujęcia żadna z wartości określonych w pozwoleniu nie została przekroczona. Ponadto wielkość maksymalnego rocznego poboru wód ustalona w pozwoleniu jest zgodna z metodologią określoną w Rozporządzeniu Nr 4/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego G.w. (Dz.U. Woj. Świętokrzyskiego z 2014 r. poz. 269). W zaskarżonej decyzji wartość rocznej opłaty stałej została ustalona przy założeniu poboru wód w ilości Qmax.h=38 m3/h przez 24 godziny w ciągu doby i 365 dni w roku. Wówczas wynikający z wyliczeń roczny pobór wód wyniósłby Qmax.roczne=332.880 m3/rok i Qmax.d=912,00 m3/d. Ustalona w ten sposób roczna opłata stała jest zawyżona i pozostaje w sprzeczności z nałożonymi na spółkę ww. ograniczeniami. Wynikający z tych obliczeń pobór wód prowadziłby do znacznego przekroczenia dopuszczalnej ilości określonego w pozwoleniu maksymalnego poboru dobowego i rocznego. Określona w pozwoleniu wielkość Qmax.h=38 m3/h, pomimo swojej najwyższej wartości, odnosi się wyłącznie do poborów chwilowych, mogących wystąpić okresowo i krótkotrwale, od kilku do kilkunastu godzin w ciągu doby, w okresie wzmożonego zapotrzebowania (np. awaria, upały) i nie stanowi podstawy do poboru wody przez 24 godziny i 365 dni w roku. W opinii skarżącej, podstawą ustalenia wysokości opłaty stałej powinna być maksymalna ilość wody podziemnej wyrażona w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, czyli wartość Qmax.roczne=236.155 m3/rok, co w przeliczeniu wynosi 0,00748843 m3/s, a nie jak przyjął organ Qmax.h=38 m3/h tj. 0,01055556 m3/s. Za argumentacją spółki przemawia również fakt określenia w ustawie p.w. sankcji karnych w przypadku przekroczenia warunków poboru wody określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, a do takiego stanu prowadziłby pobór wody w ilości 0,01055556 m3/s określonej jako podstawa obliczenia opłaty stałej przez organ. Pobór wód w ilościach przekraczających wartości określone w pozwoleniu wodnoprawnym prowadziłoby do nałożenia na skarżącą dodatkowych obciążeń finansowych w postaci opłat podwyższonych (art. 282 ust. 1 ustawy p.w.), sankcji karnych (art. 476 ust. 1 ustawy p.w.) oraz cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania ze względu na zmianę zakresu korzystania z wód i warunków wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu (art. 415 pkt 1 ustawy p.w.). W związku z powyższym przedstawione w decyzji argumenty nie mają żadnego uzasadnienia środowiskowego, ponieważ zasoby wodne w świetle posiadanego przez skarżącą pozwolenia wodnoprawnego zostały udostępnione jedynie do określonej wysokości maksymalnego poboru rocznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji znajduje uzasadnienie w literalnym brzmieniu przepisu art. 271 ust. 2 ustawy p.w. i § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, które posługują się pojęciem maksymalnego poboru wód. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r.– Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: p.p.s.a. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem poddana ocenie decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją dyrektor określił spółce za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 1.926 zł za pobór wody podziemnej z ujęcia komunalnego na działce nr 292/2 w miejscowości K.. Ustalając powyższą opłatę stałą organ odwołał się do decyzji Starosty K. z 13 listopada 2012 r., udzielającej spółce pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych w ilości: - maksymalnie godzinowo – 38,00 m3/h, - średnio dobowo – 647,00 m3/d, - maksymalnie dobowo – 819,00 m3/d, - maksymalnie rocznie – 236.155 m3/rok. Organ przeliczył określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość dotyczącą poboru wody, wyrażoną tam w m3/h (w ilości 38,00 m3/h) na m3/s. W działaniu 38:3600 (liczba sekund w godzinie) dało to wynik 0,01055556 m3/s, który zastosował do obliczenia opłaty stałej. Zdaniem spółki, przeliczając wartości z pozwolenia wodnoprawnego należy uwzględnić maksymalną roczną ilość wody, która może być pobrana na jego podstawie, wyrażoną w m3/s, wynoszącą po przeliczeniu 0,00748843 m3/s. W przeciwnym wypadku na spółkę zostanie nałożona opłata roczna za ilości, na które nie ma przyzwolenia w pozwoleniu wodnoprawnym. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu. W pierwszej kolejności podniesienia wymaga, iż w przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Stosownie do art. 270 ust. 1 opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Zgodnie z treścią przepisu art. 271 ust. 1 pkt 1 ustawy p.w., wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych, ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy p.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Zgodnie z § 15 pkt 1 rozporządzenia, do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą: za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. W świetle powołanych przepisów ustawy p.w. kształtujących nowy system finansowania gospodarki wodnej, opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 ustawy p.w., która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W niniejszej sprawie dotyczącej wysokości opłaty stałej za pobór wód nie stanowią przedmiotu sporu zastosowane przez organ czynniki iloczynu: jednostkowa stawka opłaty w wysokości 500 zł na dobę za 1 m3/s przyjęta z § 15 pkt 1 rozporządzenia ani liczba 365, czyli czas (rok) wyrażony w dniach. Oś sporu stanowi natomiast trzeci czynnik. Zdaniem Sądu, dla rozstrzygnięcia spornej kwestii decydujące znaczenie ma literalna wykładnia cytowanego wyżej przepisu art. 271 ust. 2 ustawy p.w. W przekonaniu Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, że stosując ten przepis organ ma obowiązek uwzględnić w swych wyliczeniach po pierwsze maksymalną ilość wody podziemnej, która może być pobrana, po drugie, że ilość ta ma być określona w pozwoleniu wodnoprawnym, oraz po trzecie, że organ winien ją wyrazić w m3/s. Wobec tego przyjęcie do obliczenia iloczynu, określonej w pozwoleniu maksymalnej godzinowej ilości dotyczącej poboru wód było w pełni uzasadnione. Wartość ta uwzględniała bowiem największą ilość możliwej do pobrania wody. Pozwolenie w przedmiotowej sprawie zawierało bowiem trzy wartości maksymalne dotyczące poboru wód – godzinową, dobową i roczną. Prawidłowo zatem organ przyjął do ustalenia wysokości opłaty stałej wielkość określoną w m3/h (zasadnie dla czynionych wyliczeń wyrażoną w m3/s), bowiem wartość ta uwzględniała największą ilość możliwej do pobrania wody podziemnej z ujęcia na działce nr 292/2 w miejscowości K., jaką można pobrać na podstawie pozwolenia. Należy przy tym podkreślić, że stosując treść art. 271 ust. 2 ustawy p.w., organ ma obowiązek przeliczyć wszystkie maksymalne wartości określone w pozwoleniu w różnych jednostkach czasowych i wybrać do opłaty tę, która daje maksymalną wartość w m3/s. Należy jeszcze dodać, że do takich samych wniosków interpretacyjnych skłania treść § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, który stanowi, że określa ono jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty stałej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Zarzuty skargi oparte są też na argumentach, że ustalona przez organ roczna opłata stała jest znacząco zawyżona, a wynikająca z tych obliczeń wielkość przekraczałaby wartości dopuszczalne w pozwoleniu wodnoprawnym. Odnosząc się do tego należy wyjaśnić, że opłata stała, już ze swej nazwy, ma charakter opłaty niezmiennej, ryczałtowej, czyli kwoty o ustalonej z góry wysokości. Nie jest związana z rzeczywistą ilością pobranej wody. Taki charakter ma tylko opłata zmienna, co wynika m.in. z treści art. 270 ust. 1 oraz art. 272 ust. 1 ustawy p.w. Zgodnie z powyższymi przepisami, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. W związku z powyższym, Sąd w pełni podziela stanowisko dyrektora, który scharakteryzował opłatę stałą jako abonament za korzystanie z usług wodnych, jak i wyraził stanowisko, że jest ona odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych. Choć w istocie, jak zauważono w skardze, ustawa nie zawiera w swej treści takich określeń opłaty stałej, to cechy te jednoznacznie wynikają z analizy norm dotyczących opłat za usługi wodne. Dla ustalenia wysokości opłaty stałej bez znaczenia pozostaje również treść powołanego w skardze rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.. Przepisy ustawy p.w. jednoznacznie odsyłają bowiem do treści pozwolenia wodnoprawnego i stwierdzonej tam największej ilości możliwej do pobrania wody. Zdaniem Sądu, nie istnieje związek pomiędzy wyrażoną przez organ maksymalną ilością pobranej wody obliczoną na potrzeby ustalenia opłaty stałej a treścią powołanych w skardze przepisów: art. 282 ust. 1, art. 476 ust. 1 i art. 415 pkt 1 ustawy p.w. Pierwszy z nich dotyczy opłaty podwyższonej, którą zgodnie z art. 280 pkt 2 lit. a ustawy p.w. ponosi się m.in. za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Ponadto z treści art. 281 i art. 282 ustawy p.w. wynika, że wysokość tej opłaty wiąże się z wielokrotnością opłaty zmiennej. Z kolei przepisy art. 476 ust. 1 i art. 415 pkt 1 ustawy p.w. również odnoszą się do zmiany warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wobec powyższego, zarzutów skargi w tym zakresie nie można uznać za zasadne. Podsumowując zarzuty skargi należy podnieść, że nie uwzględniają one literalnej wykładni przepisu art. 271 ust. 2 ustawy p.w., który prawidłowo zinterpretował i zastosował dyrektor. To powoduje, że skargę należało oddalić, o czym Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.