I SA/Ke 135/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.),, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 maja 2009r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] odmawiającą S. P. umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres od lipca 2000r. do września 2001r. Pismem z dnia 12 lutego 2009r. S. P. złożył odwołanie od tej decyzji, wnosząc o umorzenie jedynie odsetek za zwłokę od nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. W toku prowadzonego postępowania umorzeniowego ustalono na podstawie informacji zawartej w Bazie Pesel- KEP prowadzonej przez ZUS, iż do dnia 5 lutego 2007r. S. P. zameldowany był pod adresem B. [...]. W Ewidencji Ludności widnieje informacja, że wymeldował się w tym dniu, nie podając nowego miejsca pobytu. W Bazie Pesel- KEP brak jest jego aktualnego zameldowania. Z informacji uzyskanej z Miejskiego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wynika, iż wnioskodawca nie zamieszkuje na terenie gminy C.. Do kwietnia 2009r. przebywa on w Areszcie Śledczym w K.. Organ ustalił nadto, że S. P. prowadził działalność gospodarczą od dnia 6 czerwca 2000r., która mimo, że została wyrejestrowana w ZUS z dniem 10 września 2001r., nadal widnieje w ewidencji działalności gospodarczej w Urzędzie Gminy i Miasta C.. Z informacji Wydziału Emerytur i Rent w ZUS Oddział w K. wynika zaś, że zobowiązany od września 1999r. pobiera świadczenie emerytalne nr [...] w wysokości 636,29 zł brutto, z którego dokonywane są potrącenia na poczet należności wobec ZUS oraz zaległości z tytułu podatków wynoszące 1.221,81 zł. W ewidencjach Urzędu Miasta oraz Starostwa Powiatowego w K. S. P. nie figuruje jako właściciel gruntów i nieruchomości położonych na terenie miasta i powiatu. W Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców natomiast figuruje on jako właściciel samochodu ciężarowego marki R. z 1986r., który, jak wynika z zeznań strony, nie jest jej własnością. Ustalono nadto, iż S. P. posiada troje dorosłych dzieci, które pozostają na własnym utrzymaniu. Alimenty zasądzone na córkę, wyrokiem Sądu zostały umorzone w dniu 31 lipca 2007r. Z informacji uzyskanej z Drugiego Urzędu Skarbowego wynika, że w 2006r. dochód S. P. z emerytury wyniósł kwotę 6.930,76 zł, natomiast w 2007r. osiągnął on dochód w kwocie 7.169,52 zł. Ponadto za 2007r. wpłynęła do Urzędu Skarbowego informacja PIT-8C, w której wykazano kwotę 60,00 zł jako nagrodę i inne nieodpłatne świadczenia nie należące do przychodów określonych w ustawie. W systemie komputerowym tego Urzędu nie zarejestrowano zeznań podatkowych za ww. lata złożonych przez stronę. Organ wskazał nadto, iż ze względu na fakt pobytu zobowiązanego w Areszcie Śledczym nie było możliwości przeprowadzenia czynności kontrolnych mających na celu ustalenie jego stanu majątkowego i dokonania oceny sytuacji materialno-bytowej. Prezes ZUS wyjaśnił, że w przypadku złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobligowany jest rozpatrzyć go zgodnie z obowiązującymi zasadami umarzania należności, które zostały uregulowane w ustawie z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74, dalej jako ustawa o s.u.s.). tj art. 28 ust. 2, 3 i 3a cyt. ustawy o s.u.s. oraz przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365). Organ zważył, iż w przypadku S. P. nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ustawy o s.u.s., bowiem posiada on stałe źródło dochodu w postaci pobieranego świadczenia emerytalnego, z którego Zakład prowadzi skuteczną egzekucję zaległości składkowych i dlatego prowadził postępowanie w oparciu o przepisy art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. Ponowna analiza sprawy pokazała zaś, iż organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji zbadał wszechstronnie sprawę zobowiązanego i w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały zebrany materiał dowodowy. Powołując się na fakultatywny charakter umorzenia należności wskazał, że rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy. Zatem organowi rozpatrującemu sprawę pozostawiono do uznania istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości, jak też zakres ewentualnego umorzenia. Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do umorzenia odsetek za zwłokę, które zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o s.u.s. zdefiniowane są jako należności z tytułu składek, dlatego w stosunku do nich również prowadzone było całe postępowanie umorzeniowe organu pierwszej instancji. Rozpatrujący wniosek organ, biorąc pod uwagę całokształt materiału zebranego w sprawie oraz okoliczności faktyczne i prawne uznał, iż w przypadku zobowiązanego brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Prezes ZUS podniósł również, iż prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się z ryzykiem, które jest nieodzowną i typową okolicznością towarzyszącą działalności gospodarczej i stanowi jedną z jej istotnych cech. Osoby biorące na siebie takie ryzyko muszą być świadome związanych z tym obowiązków. Posiadając status emeryta, S. P. był natomiast obowiązany z tytułu prowadzonej działalności opłacać składki na ubezpieczenie zdrowotne. Organ powołał się na ustawowy obowiązek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jakim jest dochodzenie zaległych należności składkowych z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności, na uprzywilejowany charakter zobowiązań z tytułu składek, które co do zasady podlegają zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 ustawy o s.u.s.). Umorzenie zaległych składek byłoby wyrazem definitywnej rezygnacji ZUS z możliwości ich egzekwowania. Publicznoprawny charakter należności składkowych oraz cele, na które są one przeznaczone obligują ZUS do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi, rozstrzygnięcie podejmowane jest po konfrontacji interesu zobowiązanego z interesem ogólnospołecznym. Zaległości składkowe są egzekwowane ze świadczenia emerytalnego wnioskodawcy w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zatem, zdaniem organu orzekającego, egzekucja przedmiotowych należności nie spowoduje uszczerbku w zaspokojeniu jego potrzeb życiowych. S. P. wywiódł skargę na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., w treści której wskazał, iż skarżony akt nie znajduje uzasadnienia, albowiem odsetki, których dotyczy decyzja, nie powstały ze złej woli skarżącego, a wyłącznie z winy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zakład mógł bowiem potrącać składki z emerytury otrzymywanej przez stronę, "zwlekanie" zaś z egzekwowaniem tych należności doprowadziło, w opinii autora skargi, do tego, iż kwota odsetek przewyższa zasadniczy dług. Skarżący podniósł nadto, że obecnie przebywa już na wolności i po potrąceniu przedmiotowych odsetek z jego emerytury na utrzymanie pozostanie mu kwota 400 zł. Nie posiada jednocześnie innych źródeł dochodu, jest osobą bezdomną. W związku z powyższym wniósł o pozytywne rozpoznanie skargi. W odpowiedzi na skargę S. P., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Organ podniósł, celem uzupełnienia swoich twierdzeń, że fakt, iż skarżący nie jest właścicielem samochodu R. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Albowiem nie wartość pojazdu organ wziął pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, ale to, że skarżący pobiera świadczenie, przebywał w Areszcie Śledczym i w związku z tym nie ponosił kosztów swojego utrzymania, które spoczywały na Skarbie Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje. Sąd Administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., określanej dalej jako ustawa p.p.s.a.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest uzasadniona jakkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej jako k.p.a., sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego i wykładni przepisów prawa. Oznacza to, że kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ pierwszej instancji a rozstrzygnięciem organu drugiej instancji. Stan faktyczny organ odwoławczy ustala w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w pierwszej instancji, uzupełniając o nowe okoliczności które zaszły po wydaniu decyzji pierwszo instancyjnej, ewentualnie uległy zmianie oraz te, które w związku ze zmianą przepisów prawa mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy musi zatem uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania przez niego decyzji. Tak rozumiana zasada dwuinstancyjności odnosi się do przewidzianej w art. 127 § 3 k.p.a. instytucji ponownego rozpoznania sprawy. Podnieść należy, że postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości, nie może być wszczęte z urzędu. Jeżeli strona w odwołaniu jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję organu pierwszej instancji w określonej części, to organ nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji i ponownie rozpatrzyć sprawy w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią decyzji (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2007r. sygn. akt I OSK 556/06 ). Materialno- prawną podstawę rozstrzygnięcia wskazaną przez organ w niniejszej sprawie stanowią przepisy art. 28 ustawy o s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pozwalające na umorzenie należności z uwagi na sytuację materialną zobowiązanego (§ 3 rozporządzenia)). Dla zrealizowania wskazanej wyżej zasady dwuinstancyjności organ, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, był zobligowany do ustalenia i rozważenia aktualnej na dzień rozstrzygnięcia sytuacji materialnej, życiowej zobowiązanego. Ma to szczególnie znaczenie w sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze, z uwagi na zakres odwołania, prowadzone jest w ograniczonym zakresie w stosunku do postępowania przed organem pierwszej instancji. Jakkolwiek przy rozpatrywaniu spraw o umorzenie należności organ korzysta ze swobody uznania administracyjnego, to rozstrzygnięcie nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 §1 i §3 k.p.a. Organ obowiązkowi temu nie sprostał. Nie uwzględnił faktu, że uległa zmianie sytuacja życiowa skarżącego w stosunku do tej, która była przedmiotem ustaleń i rozpoznania przez organ pierwszej instancji, nie dokonał ustaleń co do nowej sytuacji w jakiej znalazł się skarżący. Obowiązkiem organu wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. było, wobec zmiany jego sytuacji życiowej, wyjaśnienie aktualnej sytuacji materialnej skarżącego, ustalenie nie tylko dochodów, ale koniecznych wydatków, jakie musi ponosić wobec zmiany warunków egzystencji. Podnieść należy, że pismem złożonym do organu w dniu 6 marca 2009r., a zatem przed wydaniem decyzji, skarżący powiadomił organ o opuszczeniu zakładu karnego. Pomimo to, organ dokonując ustaleń co do sytuacji skarżącego przyjął, że przebywa nadal w zakładzie karnym. Nadto nie dokonał ustaleń co do podnoszonej w odwołaniu okoliczności, która może mieć wpływ na ocenę sytuacji materialnej skarżącego, że samochód stanowiący według informacji CEPIK jego własność, został skradziony. Do podanej przez skarżącego okoliczności organ odniósł się dopiero w odpowiedzi na skargę, podnosząc, że wartość samochodu nie została uwzględniona przy ocenie sytuacji materialnej zobowiązanego. Oceny dowodów organ dokonuje rozstrzygając sprawę, wskazując motywy, jakimi się kierował, w uzasadnieniu decyzji. Nie stanowi realizacji zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a. wyjaśnienie okoliczności mogących mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia w odpowiedzi na skargę zamiast w uzasadnieniu decyzji. Jeżeli oceniając sytuację materialną zobowiązanego organ nie uwzględniał faktu posiadania przez niego samochodu, okoliczność ta winna w sposób jednoznaczny wynikać z treści uzasadnienia. Reasumując, organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, naruszył zasadę dwuinstancyjności, a także przepis art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez nie ustalenie i nie uwzględnienie przy wydaniu decyzji stanu faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, dokonanie analizy sytuacji materialnej skarżącego istniejącej w dacie rozstrzygnięcia, daje organowi możliwość oceny, czy sytuacja materialna i życiowa skarżącego pozwala i w jakim zakresie, na zapłatę należności. Podkreślić należy, że fakt, iż skarżący w czasie postępowania przebywał w zakładzie karnym i mógł w sposób ograniczony uczestniczyć w postępowaniu w sposób szczególny obligował organ do wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto należy podnieść, iż w odwołaniu skarżący jednoznacznie określił, że przedmiotem zaskarżenia jest tylko należność z tytułu odsetek, a zatem w takim zakresie organ odwoławczy winien ponownie rozstrzygnąć sprawę. Nie jest natomiast uzasadniony podniesiony w skardze zarzut dotyczący zawinienia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w powstaniu zaległości z tytułu odsetek. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznając sprawę nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi, ale jest związany granicami sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ. W tym przypadku zakres rozpoznania przez Sąd wyznacza rozstrzygniecie w przedmiocie udzielenia ulgi, co oznacza, że przedmiotem oceny nie mogą być okoliczności dotyczące wymiaru składek jak i naliczenia odsetek. Rozstrzygając ponownie sprawę w granicach odwołania, organ uwzględniając powyższe uwagi, przeprowadzi postępowanie i dokona ustaleń co do sytuacji materialnej skarżącego z uwzględnieniem zmian, jakie zaszły w stosunku do sytuacji będącej przedmiotem oceny przez organ pierwszej instancji, rozważy wszechstronnie zebrany materiał i dokona oceny sytuacji materialnej i możliwości płatniczych skarżącego, przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 15, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.