I SA/Ke 14/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Surma Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja z [...] nr [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję z [...] nr [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Zakład", "organ") odmawiającą M. B. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 lutego 2021 r. do 28 lutego 2021 r. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 22 marca 2021 r. M. B. zwrócił się do Zakładu o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za luty 2021 r. W decyzji z 24 marca 2021 r. organ odmówił zwolnienia, wskazując treść art. 31zq ust. 7 i art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawy COVID". Podniósł, że według dokonanych ustaleń na dzień 30 listopada 2020 r. kod Polskiej Klasyfikacji Działalności (dalej: "PKD") wskazany jako rodzaj przeważającej działalności nie uprawniał wnioskodawcy do zwolnienia z opłacania składek za luty 2021 r., bowiem zmiana kodu PKD z 33.12.Z na 56.10A nastąpiła dopiero 4 stycznia 2021 r. Wynikało to z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej: "CEiDG"). Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ w ww. decyzji z 13 maja 2021 r. powołał art. 31zq ust. 8 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy COVID. Powtórzył w całej rozciągłości ten sam argument. Uznał zatem, że M. B. nie przysługuje wnioskowane zwolnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, którą wniósł skarżący M. B. zarzucił naruszenie przepisów: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 152) przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję własną w sytuacji, gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego w sprawie powinna skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przyznaniem świadczenia; art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnosił o uchylenie obu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w toku trwającego postępowania złożył pisemne wyjaśnienia wskazujące na jego sytuację faktyczną i prawną. Wyjaśnił, że jedyną działalnością gospodarczą, którą prowadzi to działalność gospodarcza w formie spółki cywilnej Gastro Idea s.c. Również ta spółka jest zarejestrowana w rejestrze REGON od samego początku z kodem PKD 56.10A i to jest przeważający rodzaj jego działalności. Dodał, że przy rejestracji jego działalności w urzędzie miasta jako wspólnika spółki w CEiDG jako kod przeważający wpisano 33.12Z, co było niezgodne ze stanem faktycznym. Wyjaśnił następnie, że z CEiDG wynika, że może prowadzić działalność jedynie w formie spółki i że jest wspólnikiem tylko jednej spółki, której przeważający kod to 56.10A. Ponadto jego jedynym dochodem jest udział w spółce o przeważającym kodzie 56.10A. Utrzymuje się jedynie z działalności, która świadczy usługi gastronomiczne i nigdy nie osiągał przychodów z innych źródeł. Wskazał, że zgodnie z treścią § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 152) oceny PKD powinno się dokonywać na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON. Zatem brak było podstaw prawnych, by organ odwoływał się do CEiDG. Zaznaczył, że spółka, której jest wspólnikiem została zwolniona z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r., grudzień 2020 r., styczeń 2021 r. Dodatkowo zwrócił uwagę na fakt nieodniesienia się przez Prezesa Zakładu do jego zarzutów i argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co stanowi istotne naruszenie prawa procesowego. Przytoczył jednocześnie liczne wyroki sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo stwierdził, że zarzut naruszenia art. 8 i 11 k.p.a. jest niezasadny, bo organ wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i w sposób budzący zaufanie do uczestników postępowania. Zaznaczył, że w tej sprawie rozpoznawany był wniosek M. B., a nie spółki i brany pod uwagę był kod PKD działalności przeważającej skarżącego, a nie spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a."). Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Ma ono przy tym kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada ta sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powoduje konieczność powtórnego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, tyle że przez ten sam organ, który wydał kwestionowaną wnioskiem decyzję. Przepis art. 127 § 3 in fine k.p.a. stanowi, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W konsekwencji w postępowaniu przed organem II instancji stosujemy wprost m.in. przepisy dotyczące zakresu ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (tak M. Bąkowski, M. Bogusz, K. Kaszubowski, Postępowanie odwoławcze w ogólnym postepowaniu administracyjnym, T. I, Gdańsk 2019, s. 68-69). Organ odwoławczy powinien dokonać oceny dowodów zebranych przez organ I instancji. Gdy stwierdzi, że ustalenia podjęte przez organ I instancji były nieprawidłowe lub niepełne, powinien przeprowadzić w niezbędnym zakresie postepowanie wyjaśniające albo skorzystać z kompetencji kasacyjnych (art. 138 § 2 k.p.a.). Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ odwoławczy może obejmować zarówno powtórzenie czynności dowodowych przeprowadzonych wadliwie przez organ I instancji, jak również przeprowadzenie nowych dowodów wskazanych przez stronę postępowania lub zgromadzonych przez organ z urzędu (tak M. Bąkowski, M. Bogusz, K. Kaszubowski, Postępowanie odwoławcze w ogólnym postepowaniu administracyjnym, T. I, Gdańsk 2019, s. 128-129). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że mimo takiej konieczności, organ nie dokonał oceny dowodów wskazanych przez stronę. Niewątpliwie miał obowiązek odnieść się do wniosku dowodowego strony, zgłoszonego w trybie art. 78 k.p.a. Przyjęcie bądź odmowa takiego wniosku powinna być też elementem uzasadnienia decyzji. Brak przedstawienia uzasadnienia w tym aspekcie jest już samo w sobie uniemożliwieniem kontroli sądowoadministracyjnej nad działaniami organu. Sąd kontrolując tą działalność, nie może się domyślać stanowiska organu. Sąd kontroluje proces wykładni przepisów oraz prawidłowość dokonanego przez organ przyporządkowania określonego stanu faktycznego pod przepisy prawne, będące podstawą rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, z czyjej inicjatywy został przeprowadzony konkretny dowód (tak Ł. Dubiński, Uzasadnienie decyzji administracyjnej dyskwalifikującej dowody strony postępowania w: Sprawiedliwość i zaufanie do władz publicznych w prawie administracyjnym pod red. M. Stahl, M. Kasińskiego, K. Wlaźlak, Warszawa 2015, s. 580-581). Z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2011 r. II GSK 96/10, z 8 listopada 2013 r. II GSK 870/12; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, niezrozumiałe jest w świetle § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 152), a następnie § 10 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 371) "sięganie" po kod PKD do CEiDG, a nie rejestru REGON. Podsumowując, organ nie uzasadnił należycie zaskarżonej decyzji. Nie poddał analizie dokumentów i argumentów składanych, i wnoszonych przez skarżącego. Podjęte rozstrzygnięcie nie czyni zadość wymogom wynikającym z przepisów prawa, a przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 24 marca 2021 r. Ponownie rozstrzygając sprawę, organ w sposób prawidłowy przeprowadzi czynności dowodowe, ustali stan faktyczny, stan prawny i wyda decyzję administracyjną, spełniającą wymagania z art. 107 § 3 k.p.a.