I SA/Ke 14/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.) Sędzia WSA Mirosław Surma Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Ł. G. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 7 listopada 2025 r. nr 9013-2025-001833 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na rok 2024 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach na rzecz Ł. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Kielcach decyzją z 7 listopada 2025 r. nr 9013-2025-001833 utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Busku-Zdroju z 20 sierpnia 2025 r. nr 0235-2025-006944 w sprawie przyznania Ł. G. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2024 w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027. W uzasadnieniu organ o wskazał, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2024 r., 1741 j.t.) dalej "ustawa o Planie Strategicznym" oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze, tym: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2023 r. poz. 734 ze zm.), dalej "rozporządzenie ZRSK", rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 marca 2023 r w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r., poz. 482, ze zm.), dalej "rozporządzenie" oraz przepisy unijne. Organ ustalił, że 1 lipca 2024 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Busku-Zdroju wpłynął, złożony w formie elektronicznej za pośrednictwem formularza geoprzestrzennego w aplikacji eWniosekPIus, wniosek Ł. G. o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych na rok 2024. Następnie w dniach 2, 11 i 30 lipca oraz 1 sierpnia 2024 r. strona złożyła zmiany do wniosku. W oparciu o ww. dokumenty strona ubiegała się o przyznanie płatności do działek rolnych o łącznej powierzchni: 2,49 ha w wariancie 1.1 Zmiennowilgotne łąki trzęślicowe; 3,66 ha w wariancie 1.5 Półnaturalne łąki świeże; 0,30 ha w wariancie 2.3 Murawy; 0,74 ha w wariancie 2.4 Półnaturalne łąki wilgotne; 6,29 ha w wariancie 2.5 Półnaturalne łąki świeże; 1,19 ha w wariancie 7.1 Wieloletnie pasy kwietne oraz o przyznanie kosztów transakcyjnych. W ramach kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2024, co skutkowało przyznaniem przez kierownika decyzją z 20 sierpnia 2025 r. płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne w łącznej wysokości [...] zł. Dyrektor podniósł, że podstawowym materiałem wykorzystywanym przez ARiMR do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni jest ortofotomapa, będąca elementem systemu identyfikacji działek rolnych. Nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza maksymalny kwalifikowalny obszar (MKO) określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a Rozporządzenia 2022/1172. Wymóg ten został określony § 11 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie ekologii. Organ wyjaśnił, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wykluczenie z płatności rolno- środowiskowo-klimatycznej do wariantu: 1.5 Półnaturalne łąki świeże powierzchni 0,13 ha z działki rolnej AN, natomiast do wariantu: 2.5 Półnaturalne łąki świeże łącznej powierzchni z działki rolnej I 0,08 ha. W zakresie tych działek organ pozyskał zdjęcia lotnicze wykonane 27 maja 2024 r. Na podstawie tych zobrazowań wyznaczono maksymalny kwalifikujący się obszar, o którym mowa w art. 2 ust 7 lit. a rozporządzenia delegowanego komisji (LIE) 2022/1172 z 4 maja 2022 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz.U.UE.L.2022.183.12). Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 oraz art. 42 ust. 5 ustawy o Planie Strategicznym, płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne są przyznawane do powierzchni działki rolnej lub jednostki gruntu nierolniczego nie większej niż maksymalny kwalifikujący się obszar, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia 2022/1172. Dyrektor ustalił, że w przypadku działki rolnej AN, zadeklarowanej do wariantu 1.5 Półnaturalne łąki świeże, o powierzchni deklarowanej 0,36 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] stwierdzono, że powierzchnia znajdująca się na obszarze kwalifikowanym wynosi 0,23 ha. Wykluczono obszar zadrzewiony znajdujący się w południowo-wschodniej części działki. Na wykluczonym obszarze zgodnie z aktualną ortofotomapą sporządzoną na podstawie zdjęć lotniczych z 27 maja 2024 r. (a więc w roku złożenia wniosku), znajdują się drzewa w zwartym skupisku (pojedyncze drzewa znajdują się na przeważającej części działki). W tym też kontekście organ odwoławczy wskazał na treść § 11 ust. 2 rozporządzenia ZRSK. Następnie podał, że na części działki rolnej AN, w roku 2024, ale również w latach poprzednich znajdowały się liczne zadrzewienia, zatem zwiększenie powierzchni TUZ na spornej działce rolnej AN (na działce ewidencyjnej nr [...]) może nastąpić dopiero po okresie pięciu lat od wykarczowania drzew, gdyż zgodnie z definicją trwałego użytku zielonego obszar wykorzystywany do uprawy traw lub innych zielonych roślin pastewnych, nie podlega zmianowaniu upraw przez co najmniej 5 lat. Wobec powyższego wyjaśnienia strony w odwołaniu, dotyczącego jak twierdzi pomniejszenia MKO na spornej działce rolnej AN do powierzchni 0,23 ha jako błędu systemu, uznał za bezzasadne. Odnośnie działki rolnej I, zadeklarowanej do wariantu 2.5 Półnaturalne łąki świeże, zadeklarowanej na działkach ewidencyjnych nr [...], z uprawą TUZ, stwierdzono, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi 0,08 ha. Obszar ten stanowi rów zadeklarowany do płatności, o szerokości większej niż strona wskazała w złożonym odwołaniu. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt. 4 lit. a Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków uznawania gruntów za kwalifikujące się hektary, uznaje się elementy krajobrazu, o których mowa w art. 4 ust. 4 lit. b akapit drugi rozporządzenia 2021/2115, obejmujące nieutwardzone drogi dojazdowe, pasy zadrzewień, żywopłoty lub ściany tarasów - o ile całkowita szerokość tych elementów nie przekracza 2 m. Organ wskazał, że szerokość rowu przecinającego sporną działkę rolną I wynosi 4,5 m, zatem zasadnie powierzchnia jego została wykluczona z płatności. Końcowo organ odwoławczy przedstawił sposób wyliczenia kwoty przysługującej stronie płatności za 2024 r. wraz z omówieniem podstawy prawnej. Na powyższą decyzję Ł. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zarzucił naruszenie: 1. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia stojącego w sprzeczności z rozstrzygnięciami tego samego organu dotyczącym działki nr [...] za rok poprzedni (2023). Organ w roku 2024 uznał sporny grunt za niekwalifikowalny, mimo że w roku 2023 przy niezmienionym stanie faktycznym w terenie wydał decyzje przyznające płatności obszarowe oraz do stosowania płynnych nawozów naturalnych innymi metodami niż rozbryzgowo (E_PN). Takie działanie podważa zaufanie obywatela do państwa i stanowi niedopuszczalną, arbitralną zmianę oceny prawnej bez uzasadnionej przyczyny. 2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i oparcie decyzji wyłącznie na analizie ortofotomapy (metoda fotointerpretacji) przed wykoszeniem łąki. Organ powołuje się na zdjęcie z 27 maja 2024 r. zdjęcie to nie pozwala na rzetelny pomiar, ponieważ w tym dniu panowały warunki wegetacyjne, a wykoszenie działki nastąpiło w późniejszym terminie. 3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że działka ewidencyjna nr [...] oraz części działek nr [...] nie stanowią użytków rolnych kwalifikujących się do płatności (z powodu rzekomego zalesienia i szerokości rowu), podczas gdy w rzeczywistości grunty te są użytkowane rolniczo, a stopień ich zadrzewienia lub ukształtowania nie wyklucza ich z powierzchni kwalifikowanej, co organ sam potwierdził w decyzjach za rok ubiegły. Bezzasadne oddalenie wniosków dowodowych (zaniechanie kontroli na miejscu), co doprowadziło do oparcia decyzji na nieaktualnych danych systemu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zwrócił się także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów (załączonych do skargi decyzji za rok 2023) na okoliczność wykazania niespójności ustaleń organu i niezmienności stanu faktycznego działki nr [...]. W ocenie skarżącego stanowisko organu jest wadliwe, oparte na nieaktualnych danych systemu, rażąco niesprawiedliwe i wewnętrznie sprzeczne w świetle wcześniejszych działań organu. Pomiar rowu jest niewiarygodny i oderwany od rzeczywistości. Otóż dzień 27 maja to okres intensywnej wegetacji traw, jeszcze przed terminem pierwszego pokosu łąk. Łąka w tym czasie była nieskoszona, porośnięta wysoką trawą. Roślinność na łące oraz roślinność porastająca skarpy rowu zlewają się na zdjęciu lotniczym praktycznie w jedną zieloną płaszczyznę. W takich warunkach, patrząc "z góry" na zdjęcie satelitarne, nie jest możliwe precyzyjne ustalenie, gdzie kończy się korona rowu, a zaczyna użytek zielony. Organ nie widział krawędzi rowu, ponieważ były one ukryte pod szatą roślinną. Stwierdzenie, że rów ma dokładnie 4,5 m, jest w istocie dowolnym szacunkiem urzędnika, a nie rzetelnym pomiarem. Wliczenie w szerokość rowu przyległych traw rosnących na brzegu sztucznie zawyżyło wynik. Jedyną metodą na rzetelne ustalenie stanu faktycznego było dokonanie pomiaru w terenie, jednak z nieznanego powodu nie skorzystał z tej możliwości. Ponadto rów w 2024 r. został wykoszony w całości. Nadto stan faktyczny na spornej działce nr [...] nie uległ zmianie względem, 2023 r. Otóż organ weryfikując ten sam grunt, wydał decyzje pozytywne, uznając je w pełni za kwalifikowalne, o czym świadczy decyzja kierownika nr [...] dotycząca płatności bezpośrednich za 2023 r. W ww. decyzji organ wprost stwierdził zgodność powierzchni deklarowanej ze stwierdzoną. Obywatel ma prawo oczekiwać, że ocena prawna tego samego stanu faktycznego przez urzędy będzie stała i przewidywalna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 lutego 2026 r. sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił o przeprowadzeniu dowodu uzupełniającego z dokumentów zawnioskowanych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstawy do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja w sprawie przyznania skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2024 w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027. Spór w sprawie dotyczy wykluczenia z płatności rolno - środowiskowo-klimatycznej do wariantu: 1.5 Półnaturalne łąki świeże powierzchni 0,13 ha z działki rolnej AN (działka ewidencyjna nr [...]), natomiast do wariantu: 2.5 Półnaturalne łąki świeże łącznej powierzchni z działki rolnej I 0,08 ha (działki ewidencyjne nr [...]) Zdaniem organu bowiem zakwestionowana część działki AN nie stanowi trwałego użytku zielonego, ponieważ w 2024 r. jak i w latach poprzednich znajdowały się na niej liczne zadrzewienia w zwartym skupisku. Z kolei zakwestionowana cześć działki I stanowi rów o szerokości przekraczającej dopuszczalna szerokość 2m. Skarżący twierdzi natomiast, że stanowisko organu jest oparte na nieaktualnych danych systemu oraz że nie jest możliwe precyzyjne ustalenie na podstawie zdjęć satelitarnych szerokości rowu w okresie intensywnej wegetacji traw. Z kolei zadeklarowana powierzchnia działki nr [...] jest taka sama jak w 2023 r., kiedy to organ wydał decyzję nie kwestionując zadeklarowanej powierzchni. Podniósł, że w 2023 r. na działce tej były młode drzewka w ilości dopuszczalnej przez rozporządzenie i między drzewkami była uprawa. Jednak ze względu na pracochłonność drzewka zostały wycięte. W sprawie istotne zatem było ustalenie, czy wykluczona z płatności część działki AN (nr ew. [...]), zadeklarowana przez skarżącego, stanowi trwały użytek zielony. Definicja trwałych użytków zielonych wskazana jest w art. 2 pkt 29 ustawy o Planie Strategicznym i są to grunty, które są wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych) i które nie były objęte zmianowaniem upraw przez co najmniej pięć lat, przy czym zaoranie, uprawa lub wysiew innego gatunku należącego do traw lub innych zielnych roślin pastewnych po uprawie lub zaoraniu nie powoduje zmiany klasyfikacji danego obszaru jako trwałego użytku zielonego Dodatkowo z treści §11 Rozporządzenia rolno – środowiskowo – klimatycznego wynika, że: "W przypadku gdy na działce rolnej występują drzewa, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna może być przyznana do gruntu, na którym jest położona ta działka, jeżeli: 1) występujące na tym gruncie drzewa są rozrzucone, a liczba tych drzew na hektar tego gruntu nie przekracza 100 drzew; 2) na tym gruncie można prowadzić działalność rolniczą w podobny sposób, jak na gruncie o takiej samej powierzchni, na którym drzewa nie występują (ust. 5). Analizując w zaskarżonej decyzji definicję trwałych użytków zielonych organ zwraca uwagę na dwa nierozłączne elementy tej definicji, tj.: (1) grunt powinien być zajęty pod uprawę traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), (2) grunt nie jest objęty płodozmianem przez okres co najmniej pięciu lat. Jednocześnie wskazują, że na wykluczonym obszarze, zgodnie z ortofotomapą sporządzoną na podstawie zdjęć lotniczych z 27 maja 2025 r., znajdują się drzewa w zwartym skupisku, a pojedyncze drzewa znajdują się na przeważającej części działki. W aktach sprawy znajdują się ortofotomaty przedstawiające działkę rolną AN na dzień 27 maja 2024 r. oraz na dzień 31 maja 2022 r. Brak jest zdjęć działki z 2023 r. Zadrzewienia i zakrzaczenia widoczne są na zdjęciu z 31 maja 2022 r. Organ odwoławczy, na podstawie ww. zdjęć stwierdził, że na działce występuje skupisko drzew, i na tej podstawie przyjął, że nie jest to trwały użytek zielony. Dokonując analizy przytoczonych przepisów nie można natomiast pominąć, że trwałym użytkiem zielonym mogą być również takie grunty, które spełniają wskazane przez organ warunki, na których mogą jednak występować też drzewa i krzewy rozrzucone, a liczba tych drzew na hektar tego gruntu nie przekracza 100 drzew i co istotne na tym gruncie można prowadzić działalność rolniczą w podobny sposób, jak na gruncie o takiej samej powierzchni, na którym drzewa nie występują. Skarżący nie kwestionuje występowania na ww. działkach rolnych drzew i krzewów, ale twierdzi, że nie występowały one w sposób zwarty, co umożliwiało prowadzenie działalności rolnej w sposób odpowiadający tej, jaka może być prowadzona na działkach pozbawionych takiej roślinności. W uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się do twierdzeń skarżącego. Potraktował wynikające z ww. przepisów regulacje wybiórczo, nie poczynił ustaleń faktycznych istotnych dla przyjęcia spełnienia warunków uznania gruntów, na których występują zadrzewienia i zakrzewienia, za trwałe użytki zielone. Wskazał wprawdzie, że drzewa znajdują się w zwartym skupisku, jednocześnie jednak nie odniósł się do prezentowanych w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego wyjaśnień, że w 2023 r. na działce tej były młode drzewka w ilości dopuszczalnej przez rozporządzenie i między drzewkami była uprawa. Jednak ze względu na pracochłonność drzewka zostały wycięte. Wątpliwość w powyższym zakresie pogłębia przyznanie płatności bezpośrednich do spornej części działki w 2023 r. jako trwałego użytku zielonego w 2023 r., co wynika z załączonej do skargi decyzji. Sąd stwierdził ponadto, że organ w sposób powierzchowny, w kontekście wyjaśnień skarżącego, odniósł się do kwestii wykluczenia z płatności części (0,08 ha) działki I z uwagi rozmiar biegnącego przez nią rowu. Niewątpliwie w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich, narzędziem weryfikacji wniosku złożonego przez rolnika jest kontrola administracyjna przeprowadzana w głównej mierze przy wykorzystaniu dostępnych organom narzędzi informatycznych (ortofotomapa, zdjęcia lotnicze z programu Google Earth, czy z systemu Sentinel), deklaracji rolników ale też w razie potrzeby przy pomocy kontroli na miejscu. Organ będąc wyposażony przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, ma nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiązek z niego korzystać. Jak to już wyżej wskazano jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jeżeli jednak, tak jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie, organ opiera swoje twierdzenia na danych z systemów cyfrowych, satelitarnych – to zwłaszcza gdy wnioskodawca utrzymuje, że użytkuje rolniczo zadeklarowany grunt jako TUZ oraz że rów posiada mniejsze wymiary – powinien należycie udokumentować swoją ocenę, w razie potrzeby przeprowadzić kontrolę na miejscu, co sugerował organ odwoławczy w decyzji z 21 lipca 2025 r. i przekonująco wyjaśnić w decyzji powody takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Opisane braki świadczą o nierozpatrzeniu w sposób prawidłowy materiału dowodowego oraz niewyczerpującym uzasadnieniu decyzji. Sprawa wymaga więc ponownej analizy i dokonania oceny, czy sporna cześć działki AN zadeklarowana przez skarżącego może zostać zakwalifikowana do trwałych użytków zielonych. Niewątpliwie okoliczność spełnienia przez dany obszar warunków zaliczenia go do trwałych użytków zielonych jest okolicznością mającą istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ma ona bezpośrednie przełożenie na wysokość przyznanych skarżącemu płatności. Co istotne wątpliwości zakresie niezakwalifikowania spornego gruntu jako trwałego użytku zielonego wyraził również organ odwoławczy uchylając decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Busku Zdroju z 24 kwietnia 2025 r., decyzją z 21 lipca 2025 r. Organ odwoławczy dostrzegł również braki w uzasadnieniu decyzji kierownika z 24 kwietnia 2025 r. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy trudno doszukać się jednak ustaleń w powyższym zakresie, poza arbitralnymi stwierdzeniami, że powierzchnia zadeklarowana jest większa niż maksymalny kwalifikowany obszar. Organ ten nie wskazał nawet przyczyn wykluczenia części powierzchni działek rolnych z płatności, konkretnego opisania stwierdzonych nieprawidłowości, zobrazowania ich skanami poszczególnych działek rolnych z zaznaczeniem miejsca występowania i opisem tych nieprawidłowości. Dokładniejszych ustaleń w powyższym zakresie podjął się dopiero organ II instancji, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 k.p.a. Uwadze sądu nie umknął fakt, że organ I instancji dokonywał wyjaśnień spornego rozstrzygnięcia w pismach stanowiących stanowisko w sprawie odwołania. Zdaniem sądu nie jest dopuszczalne przyjęcie aby ten element uzasadnienia prawnego decyzji organu był przedstawiony dopiero na etapie odwołania w pismach, które nie stanowią rozstrzygnięć procesowych. Te same uwagi dotyczą wyjaśnień zawieranych w pismach procesowych takich jak odpowiedź na skargę. Jak wskazuje się w orzecznictwie, pisma procesowe w postępowaniu przed sądem nie mogą zastąpić, czy też uzupełnić uzasadnienia decyzji. Jedynie uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowi wyłączną podstawę oceny jej zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6549/21, LEX nr 3513649). Stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Taki stan rzeczy świadczy o wadliwości decyzji. Dodatkowe jedynie należy wskazać, że "konsultacje z Wydziałem GIS", na które powołuje się w tym pismach organ dla potwierdzenia swoich ustaleń, nie stanowią dowodu w sprawie. Dowodem takim może być natomiast, wyczerpująco uzasadniona opinia osoby, która posiada stosowne kwalifikacje i doświadczenie w odczytywaniu ortofotomap. Dowód taki powinien znajdować się w aktach sprawy. Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji tej spornej kwestii sprawia, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogu z art. 107 § 3 k.p.a., a sąd powziął wątpliwość, co do prawidłowości wykluczenia z płatności wskazanych w decyzji powierzchni działek. Zgodnie z art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przytoczonych przepisów wynika, że w postępowaniach w przedmiocie płatności bezpośrednich Kodeks postępowania administracyjnego jest stosowany w ograniczonym zakresie, a ciężar dowodu co do okoliczności mających znaczenie dla płatności ciąży na stronie składającej wniosek. Cytowany wyżej przepis art. 66 ustawy o Planie Strategicznym nie wyłącza jednak stosowania takich zasad postępowania administracyjnego jak zasada pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady wyjaśniania zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.), czy też określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wymogów, co do uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Ma ono przy tym kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada ta sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Innymi słowy, istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2010 r. I OSK 124/10; CBOIS).Jednocześnie sąd nie może wypełniać tych obowiązków za organ. Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych wymogów. Rozpoznając sprawę ponownie organ dokona oceny spornych działek pod kątem spełniania przez nie kryteriów trwałych użytków zielonych, z uwzględnieniem poczynionych przez sąd uwag w zakresie rozumienia tego pojęcia. Następnie organ winien ponownie odnieść się w sposób precyzyjny do zarzutów skarżącego w zakresie powierzchni TUZ i wymiarów rowu. Wynik dokonanych ustaleń organ przedstawi w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (wpis – 200 zł) w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji zapadła z takim naruszeniem prawa, które nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem II instancji. Działanie takie naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym, uchylenie w postępowaniu sądowym również rozstrzygnięcia organu I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.