I SA/Ke 140/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi R. T. na czynność Starosty Skarżyskiego w przedmiocie wpisu w dokumencie prawa jazdy 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty Skarżyskiego w części wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B i B1 w dokumencie prawa jazdy nr [...] wydanym [...].; 2. oddala skargę w pozostałej części. Sygn. akt I SA/Ke [...] Uzasadnienie W dniu 8 września 2022 r. R. T. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Starosty (dalej: "starosta", "organ") o wydanie prawa jazdy kat B+E. Do wniosku dołączył orzeczenie lekarskie Nr [...]/2022 z 8 września 2022 r. o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, dla których jest wymagane prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. W orzeczeniu lekarskim wskazano termin następnego badania: 8 września 2037 r. Ponadto, wnioskodawca przedłożył kserokopię prawa jazdy kat. B nr [...]/2610 wydane przez Starostę 25 sierpnia 2011 r. na druku M 0827829 z ważnością: "bezterminowo". Decyzją Starosty z 30 grudnia 2022 r. przyznano wnioskodawcy uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii B+E,T, zamawiając dokument prawa jazdy. Wyprodukowany dokument prawa jazdy kategorii AM, B1, B, B+E, T nr [...]/[...] został wydany [...] r. na druku [...], z datą ważności do 8 września 2037 r. Wnioskodawca odebrał go 6 lutego 2023 r. Dnia 2 marca 2023 r. R. T. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na dokonaniu w kolumnie nr [...] wierszu AM, B1 i B terminów ważności przysługujących mu uprawnień poprzez stwierdzenie bezskuteczności tej czynności i wydanie nowego dokumentu prawa jazdy pozbawionego powyższych wpisów. Wskazał, że uzyskał uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM w dacie 19 stycznia 2013 r., B1 oraz B w dacie 25 sierpnia 2003 r. W tym czasie uprawnienia te wydawane były bezterminowo. Następnie zaś w dacie 30 grudnia 2022 r. uzyskał uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii BE oraz T. Dlatego zwrócił się do starosty o wydanie dokumentu prawa jazdy potwierdzającego nowe kwalifikacje. Wydając nowy dokument prawa jazdy obejmujący dodatkowe kwalifikacje, organ, z naruszeniem prawa, dokonał wpisu terminu ważności kwalifikacji AM, B1 oraz B, które były kwalifikacjami wydanymi bezterminowo i nie powinny zawierać terminu ważności, zaś wszelkie kwalifikacje posiadane przez skarżącego zawierają termin ważności do 8 września 2037 r. Wskazał, że należy odróżnić ważność uprawnień od ważności dokumentu. Dodał, że techniczna czynność wymiany dokumentu nie może pozbawiać obywatela wcześniej nabytych uprawnień - w tym przypadku bezterminowego prawa jazdy. Podsumowując stwierdził, że wykonując, w oparciu o art. 18 ust. 2 ustawy o kierującymi pojazdami, czynność materialno-techniczną wydania nowego prawa jazdy, organ mógł dokonać zmian dotyczących danych w zakresie kategorii BE i T. Dokonywane przez organ w tym trybie wpisy w nowym dokumencie prawa jazdy nie mogły natomiast dotyczyć posiadanych przez niego uprawnień do kierowania pojazdami. Przedstawiając swoją argumentację przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 5/13) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 marca 2018 r. (sygn. akt Il SA/PO 1173/17). R. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na czynność Starosty polegającą na dokonaniu na drugiej stronie wydanego [...] r. dokumentu prawa jazdy nr [...]/[...] w kolumnie nr [...] w wierszach AM, B1, B wpisów terminów ważności przysługujących skarżącemu uprawnień do 8 września 2037 r. Zażądał stwierdzenia bezskuteczności czynności organu w zakresie wpisania terminu ważności uprawnień kategorii AM, B1 i B do blankietu prawa jazdy nr [...]/[...]. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie: 1. § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (dalej: "rozporządzenie") poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami skarżący posiadał bezterminowe uprawnienia do kierowania, pojazdami kategorii AM, B1 i B, których data ważności nie została ograniczona żadnym orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym; 2. §10 ust. 1 lit. c rozporządzenia poprzez przeprowadzenie przez organ nieprawidłowej weryfikacji złożonych przez skarżącego dokumentów, w tym w szczególności orzeczenia lekarskiego z aktami ewidencyjnymi w zakresie posiadanych przez niego uprawnień, w sytuacji gdy prawidłowo przeprowadzona weryfikacja tych akt powinna prowadzić do wniosku, że uprawnienia skarżącego w zakresie kierowania pojazdami kategorii AM, B1 i B nie zostały ograniczone żadnym terminem ważności; 3. §10 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w trybie przewidzianym w art. 39f ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 15 ustawy o kierujących pojazdami, w sytuacji stwierdzenia przez lekarza braku przeciwwskazań zdrowotnych kierowcy, dokonać należało oprócz wpisu okresu ważności uprawnień w zakresie kategorii BE i T również wpisu ważności kategorii AM, B1, B, BE, T, podczas gdy w zakresie dokonania wpisów ważności uprawnień we wnioskowanym przez skarżącego trybie poszczególnych kategorii, powinien znaleźć zastosowanie § 10 ust. 5 powołanego rozporządzenia, którego zastosowanie prowadziło do dokonania wpisów wyłącznie w zakresie kategorii BE i T; 4. art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z 13 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ, że skarżący był osobą ubiegającą się o wydanie prawa jazdy, podczas gdy jego wniosek dotyczył dokonania wpisu potwierdzającego odbycie kwalifikacji, a który to następował w formie wymiany dokumentu prawa jazdy, do którego zastosowanie znajdował art. 15 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 39j ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu skargi powołał się powtórnie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 5/13) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 marca 2018 r. (sygn. akt Il SA/PO 1173/17). Uznając skargę za zasadną, decyzją z 4 kwietnia 2023 r. nr [...] Starosta uchylił w części swoją decyzję z 30 grudnia 2022 r. w zakresie określenia terminu ważności do 8 września 2037 r. dla kategorii B1 i B prawa jazdy wydanego skarżącemu. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ powołując na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił że przepis art. 18 ustawy o kierujących pojazdami nie daje podstaw do przyjęcia, iż w ramach wymiany prawa jazdy w celu zmiany danych (dodanie nowych uprawnień) właściwy organ uzyskał kompetencję do weryfikacji już posiadanych przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami. W przypadku gdy kierowca ubiega się o wydanie nowych uprawnień (kolejnej kategorii prawa jazdy), organ wydaje decyzje tylko w zakresie do tych kategorii prawa jazdy, o które wnioskuje kierowca. Uprawnienia do kierowania pojazdami uzyskane przez kierowcę wcześniej, nie podlegają weryfikacji, zaś ich wpisanie do nowego dokumentu prawa jazdy należy traktować jako czynność materialno - techniczną. W tej sprawie oznacza to, iż wcześniej uzyskane uprawnienia w zakresie prawa jazdy kat. B,B1 powinny być wydane z ważnością "bezterminowo", taka bowiem została określona w decyzji wydanej w 25 sierpnia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna i podlega częściowemu uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Z kolei z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na mocy zaś art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona czynność Starosty z 30 grudnia 2022 r. w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnień kategorii AM, B i B1 do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy nr [...]/[...]. Materialnoprawną podstawę dla przedmiotowej czynności stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2328 z późn. zm.; dalej: "u.k.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231; dalej "rozporządzenie"). Na początku zauważyć należy, że wymiana dokumentu prawa jazdy, realizowana przez wydanie nowego dokumentu w oparciu o art. 18 ust. 2 u.k.p., stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, która na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. objęta jest kognicją sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 1126/21). W związku z tym czynność ta podlega samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a., a nie na zasadzie art. 87 i 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1988 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022 poz.1526). Podkreślenia wymaga, że skarżący w części C wniosku z 8 września 2022 r., posiadając już bezterminowo prawo jazdy kategorii B, domagał się wydania prawa jazdy kategorii B+E, a nie np. potwierdzenia kwalifikacji z części D, czy też wydania wtórnika/ zmiany danych z części E wniosku. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 u.k.p. prawo jazdy jest wydawane przez starostę, w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek osoby zainteresowanej. W oparciu o ten przepis, Starosta, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o wydanie prawa jazdy kategorii B+E i T, wydał decyzję administracyjną posługując się drukiem wniosku o wydanie prawa jazdy. W części H wniosku dotyczącym decyzji, znajduje się treść sentencji decyzji administracyjnej, zgodnie z którą organ przyznał skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami i wydał mu prawo jazdy ważne do 8 września 2037 r. Ponadto, w części H wniosku znajduje się też tabelka zatytułowana "Prawo Jazdy", która wymienia kategorie prawa jazdy (AM, B1, B, B+E i T) a także daty uzyskania poszczególnych kategorii i daty ich ważności. Odnośnie kategorii AM wpisano w niej datę uzyskania jako 19 stycznia 2013 r., odnośnie kategorii B1 i B wpisano datę uzyskania 25 sierpnia 2003 r., natomiast odnośnie kategorii B+E i T wpisano datę uzyskania jako 30 grudnia 2022 r. Jeśli zaś chodzi o datę ważności uprawnień, to w stosunku do wszystkich kategorii wpisano datę 8 września 2037 r. Tabela ta jest zbieżna z tabelą zawartą w obowiązującym wzorze prawa jazdy stanowiącym załącznik nr [...] do rozporządzenia. Wpisanie danych do tej tabeli znajdującej się w części H wniosku, a także do wydawanego dokumentu prawa jazdy, odbywa się według zasad określonych w rozporządzeniu. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 5 lit. a tego rozporządzenia, w celu wydania prawa jazdy w wyniku pozytywnej weryfikacji dokumentów, należy wypełnić wniosek o wydanie prawa jazdy w części H, a zatem także i wspomnianą tabelę - jeżeli wydaje się decyzję administracyjną. Natomiast w § 10 ust. 3 rozporządzenia wskazano szczegółowy sposób wypełnienia wniosku oraz prawa jazdy, w tym m.in. w zakresie dotyczącym ważności uprawnienia według zasad szczegółowo opisanych w § 10 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia. Jak trafnie zatem wskazano w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1167/21, skoro w przypadku wydania decyzji prawodawca nakazuje organowi "wypełniać wniosek oraz prawo jazdy", to w istocie oznacza to nałożenie na ten organ dodatkowego obowiązku dotyczącego dokonania określonej czynności materialno-technicznej. Czynność ta sprowadza się do wpisania w dokumencie prawa jazdy danych, którymi zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 5 lit. a i § 10 ust. 3 rozporządzenia wypełniono wniosek w części H. Natomiast decyzją organ "przyznaje osobie, o której mowa w części A wniosku, uprawnienia do kierowania pojazdami" tylko w zakresie uprawnień objętych wnioskiem w części C. Tym samym decyzja nie może obejmować uprawnień już posiadanych. W wyroku z 24 lutego 2021 r., I OSK 2312/20 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy strona nie musi ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami, a ograniczenia wprowadzone w krajowym systemie, wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r., nr 2006/126/WE, w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L z 2006 r., nr 403, poz. 18 ze zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii, nie dotyczą uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013 r. i nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy. W stanie faktycznym sprawy wydane skarżącemu prawo jazdy jest niezgodne z prawem. Organ wpisał w rubryce 11 wydanego skarżącemu prawa jazdy, jako datę ważności uprawnienia 8 września 2037 r. Datę tę zaczerpnął z orzeczenia lekarskiego nr [...]/2022 z 8 września 2022 r. Zdaniem sądu organ nie zauważył, że zgodnie z § 29 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Skarżący zaś w dniu wejścia w życie ustawy posiadał uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B nadane mu decyzją z 25 sierpnia 2003 r. A zatem, jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 572/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1421/21, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 98/22; dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl), nowowydany dokument prawa jazdy udostępniany osobie wnioskującej o jej wydanie z powodu zmiany danych w nim zawartych powinien poza wnioskowaną zmianą jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim, a dokonane zmiany nie mogą dotyczyć posiadanych wcześniej uprawnień do kierowania pojazdami. Stosownie więc do treści art. 13 u.k.p., dokumenty prawa jazdy według nowego wzoru mają określony termin ważności, ale nie tracą przez to bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami nabytego pod rządami poprzednich przepisów dotyczących nabywania takich uprawnień (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13, OTK-A 2013/9/137). Słusznie zatem skarżący w skardze powołał się na powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem sądu, dokonując w nowym dokumencie prawa jazdy wpisu daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami, organ naruszył art. 18 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b u.k.p oraz § 29 ust. 1 rozporządzenia. Zasadne zatem było stwierdzenie bezskuteczności czynności wpisania terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B i B1 w wydanym skarżącemu dokumencie prawa jazdy, o czym orzeczono na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie sąd zauważa, że § 29 ust. 1 rozporządzenia nie mógł być zastosowany w zakresie wpisania bezterminowej daty ważności do kategorii prawa jazdy AM. Kategoria ta, została uzyskana przez skarżącego 19 stycznia 2013 r., czyli z dniem wejścia w życie u.k.p. W ocenie sądu do tej kategorii zastosowanie ma § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, ?1, B, B+E i T - za datę stosowaną do określenia daty ważności tych uprawnień przyjmuje się jedną datę określoną w najpóźniej wydanym orzeczeniu lekarskim (w realiach niniejszej sprawy najpóźniej wydane orzeczenie lekarskie jest z daty 8 września 2037 r.). W konsekwencji sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w zakresie stwierdzenia bezskuteczności wpisania terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM w pkt 2 sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego, bowiem skarżący (mimo pouczenia zawartego w przesłanym mu zawiadomieniu o rozprawie) nie złożył wniosku o przyznanie należnych kosztów. Wniosku takiego nie zawarł także w skardze. Zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. W wyniku niniejszego wyroku organ wyda skarżącemu dokument prawa jazdy z prawidłowo wypełnioną rubryką 11 odnośnie kategorii B i B1 (bez wpisania dat ważności uprawnień).