I SA/Ke 143/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia SO (del.) Janusz Bociąga (spr.),, Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych oddala skargę. Decyzją z dnia [...]. nr [...]Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzekający jako organ drugiej instancji, utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia 13 stycznia 2012r. nr 19/2012/UM odmawiającą M. M. umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ wskazał, że wnioskiem z dnia 30 lipca 2011r. M. M. zwrócił się do organu o umorzenie należności składkowych. Wniosek umotywował trudną sytuacją materialną i brakiem środków na uregulowanie zadłużenia z powodu niskich dochodów z działalności gospodarczej. Organ ustalił, że w przypadku zobowiązanego brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.)- dalej: u.s.u.s., bowiem M. M. prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą, uzyskując z tego tytułu dochody. Nadto prowadzona wobec zobowiązanego egzekucja nie została zakończona, a żaden organ egzekucyjny nie stwierdził braku Majątku uniemożliwiającego opłacenie egzekwowanych należności. Wobec braku całkowitej nieściągalności, postępowanie prowadzone było na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. M. M. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie fryzjerstwa męskiego od czerwca 1994r., osiągając dochody w wysokości około 1.000 zł miesięcznie. Mieszka z żoną, dzieckiem i rodzicami, z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, w trzypokojowym mieszkaniu o powierzchni 54 m2, należącym do rodziców. Mieszkanie wyposażone jest w podstawowe sprzęty o naturalnym zużyciu. Warunki bytowe są na niskim ale wystarczającym poziomie. Zobowiązany reguluje połowę wysokości kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania. Wynoszą one miesięcznie: energia elektryczna 101,34 zł, czynsz 716 zł, gaz 150 zł, media 85,62 zł. Małżonka M. M. M. M. osiąga dochody z tytułu zatrudnienia za minimalnym wynagrodzeniem, jego ojciec uzyskuje świadczenie emerytalne w wysokości netto 1.104,66 zł. Matka nie uzyskuje dochodów. Łączny miesięczny dochód rodziny wynosi 3.599 zł, co w przeliczeniu na członka rodziny wynosi 720 zł. Rodzina M. M. posiadała w sierpniu 2011r. zadłużenie czynszowe w wysokości 2.123,02 zł. Wnioskodawca nie posiada kredytów czy zaległości podatkowych. Nie jest właścicielem ruchomości czy nieruchomości. Nie ma problemów zdrowotnych i nie ponosi kosztów leczenia. Organ wskazał, że w przypadku M. M. nie zaszły przesłanki, o których mowa w § 3 cyt. wyżej rozporządzenia. Nie wystąpiły drastyczne sytuacje związane ze szkodami poniesionymi w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Zobowiązany jest aktywny zawodowo, nie posiada problemów zdrowotnych, jego warunki bytowe są skromne lecz nie noszą znamion ubóstwa czy zagrożenia egzystencji. Za umorzeniem należności składkowych nie może natomiast przemawiać argument strony o niskich dochodach z prowadzonej działalności gospodarczej, ponieważ działalność taka prowadzona jest na własne ryzyko. Organ zauważył przy tym, że zobowiązany opłaca czynsz za wynajem lokalu zajmowanego na prowadzenie działalności gospodarczej i odprowadza podatki. Na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 lutego 2012r. M. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Wskazał w niej na niskie dochody wynoszące około 1.000 zł brutto i trudną sytuację życiową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na treść decyzji, na wynik sprawy. Na wstępie rozważań należy wskazać, że sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze należą do sądów administracyjnych (art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - dalej u.s.u.s., t.j. Dz.U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm - dalej u.s.u.s.). Sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie przejmuje sprawy administracyjnej, jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), chyba, że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje innych rozwiązań. Wobec tego decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami k.p.a., oraz winna spełniać wymagania zawarte m.in. w art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie art.28 ust.3 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 1 i 2). Zgodnie z tym, nieściągalność ta zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Treść tego artykułu została uszczegółowiona w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Przepis ten stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W przedmiotowej sprawie, w zakresie należności z tytułu składek na Fundusz Pracy za okres od stycznia 1999r. do grudnia 2000r. i od lutego 2001r. do grudnia 2001r. przesłanki umorzenia zawarte są również w ustawie z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2002r. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), której to art. 17 stanowi, że Zakład może umarzać należności z tytułu składek: 1) na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych do dnia 31 grudnia 1998 r., 2) na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i na ubezpieczenie wypadkowe oraz na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001r., pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. Regulując kwestię umorzenia należności z tytułu składek ustawodawca przesądził, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma charakter uznaniowy (na co wskazuje zwrot "należności mogą być umarzane" i "Zakład może umarzać należności z tytułu składek"), a to oznacza, że organ ten, nawet w przypadku ustalenia, że spełniona jest którakolwiek z przesłanek nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, iż organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia (nieściągalności) organ zyskuje swobodę wyboru, czy ulgi udzielić, czy też nie. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei sądowej kontroli legalności takiej decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy zostały spełnione przesłanki umorzenia. Natomiast o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, rozstrzyga organ administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji prawidłowo uznały, że brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności należności, gdyż skarżący nie spełnił żadnej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskuje stały dochód. Nie została zakończona egzekucja należności, a i żaden organ nie stwierdził braku majątku. Wobec powyższych ustaleń organu co do braku możliwości zastosowania treści art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s., prawidłowym było podjęcie przez organ rozważań na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy również zasadnie uznano, że nie zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Czyniąc te ustalenia organ przeprowadził kontrolę co do stanu majątkowego strony. W tym zakresie wystąpił do Starostwa Powiatowego w K., Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., przeprowadził oględziny w miejscu zamieszkania strony i dokonał w nim spisu rzeczy ruchomych. Zebrał również dokumentację związaną z opłatami za mieszkanie (gaz, energia elektryczna) i z prowadzoną działalnością gospodarczą (opłata za wynajem lokalu, stawka podatku). Organ przeanalizował dochody M. M. oraz osób, z którymi pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym, tj. jego małżonki oraz ojca. Na tej podstawie ustalił dochód przypadający na jednego członka rodziny. Z powyższego wynika, że organ w sposób szczegółowy przeanalizował sytuację majątkową, rodzinną i zdrowotną skarżącego. Ocenił wszelkie okoliczności związane z trudną sytuacją materialną rodziny zobowiązanego pod kątem przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Nadmienić w tym miejscu należy, że o spełnieniu tych przesłanek można mówić w przypadku istnienia konkretnych, jednoznacznych dowodów wskazujących na krytyczną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy bądź członka rodziny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009r., V SA/Wa 1434/09, LEX nr 583502). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009r. (sygn. akt II GSK 884/08, LEX nr 558740) wprost wskazał, że podstawa umorzenia należności ZUS została stworzona dla "uzasadnionych przypadków", a zatem wyjątkowych, a nawet drastycznych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika). Analiza przeprowadzona przez organ w niniejszej sprawie doprowadziła organ do słusznego przekonania, że żadna taka sytuacja wobec M. M. nie zachodzi. Zarówno skarżący jak i jego współmieszkańcy (małżonka, ojciec) mają stałe źródło dochodu. Wprawdzie warunki bytowe są skromne, ale nie można tu mówić o ubóstwie czy zagrożeniu egzystencji. Nikt z członków rodziny nie ma problemów zdrowotnych. Skarżący ponosi tylko połowę kosztów utrzymania mieszkania. Jest w wieku aktywności zawodowej. Skarżącego nie dotknęło również żadne nadzwyczajne zdarzenie, jak np. klęska żywiołowa. Skarżący wskazywał na przyczynę powstania zaległości, tj. niskie dochody z prowadzonej działalności gospodarczej. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga zatem, iż ocenie organów w aspekcie umorzenia należności składkowych podlega aktualna sytuacja majątkowa i życiowa strony. Z tego też powodu nie mają znaczenia okoliczności, w jakich zadłużenie powstało. Jakkolwiek nadmienić należy, że działalność gospodarcza prowadzona jest na własne ryzyko, które zawsze ponosi osoba ją prowadząca i na której spoczywają obowiązki związane z opłacaniem należności publicznoprawnych. Nie uszło uwadze Sądu, że w niniejszej sprawie organ pominął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że także art. 17 ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw stanowił podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w odniesieniu do należności składkowych w zakresie tych z tytułu składek na Fundusz Pracy za okres od stycznia 1999r. do grudnia 2000r. i od lutego 2001r. do grudnia 2001r. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem przesłanki umorzenia zawarte w tej ustawie są zbliżone do tych, które organ rozpatrywał w aspekcie § 3 cyt. rozporządzenia. Innymi słowy, rozpatrując możliwości umorzenia należności składkowych z tytułu składek na Fundusz Pracy za okres od stycznia 1999r. do grudnia 2000r. i od lutego 2001r. do grudnia 2001r. organ czynił to wprawdzie na podstawie § 3 rozporządzenia, ale pod tym samym kątem badałby sprawę czyniąc to w oparciu o właściwą podstawę, tj. art. 17 cyt. ustawy. Reasumując należy zatem uznać, że sytuacja M. M. została oceniona w sposób prawidłowy a wyciągnięte wnioski nie wychodzą poza granice zakreślone w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ zbadał sprawę wszechstronnie, w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy. Odniósł się przy tym do wszystkich podnoszonych przez zobowiązanego argumentów, szczegółowo uzasadniając rozstrzygnięcie. Swoje stanowisko uzasadnił stosownie do wymogów zawartych w art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzone natomiast uchybienie, jak już wyżej podniesiono, nie miało wpływu na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów skarga jako bezzasadna, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz.270), podlegała oddaleniu.