I SA/Ke 144/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Oleśnicy z dnia 29 grudnia 2023 r. nr LXIV/471/23 w sprawie zatwierdzenia planu finansowego form doskonalenia zawodowego nauczycieli Publicznej Szkoły Podstawowej im. Stefana Żeromskiego w Oleśnicy i Przedszkola Gminnego im. św. Jana Pawła II w Oleśnicy prowadzonych przez Gminę Oleśnica na 2024 rok 1. stwierdza nieważność § 3 pkt 2 lit. d i § 7 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Oleśnica na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Świętokrzyski (organ nadzoru, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Nr LXIV/471/23 Rady Miejskiej Oleśnica z dnia 29 grudnia 2023 roku w sprawie: zatwierdzenia planu finansowego form doskonalenia zawodowego nauczycieli Publicznej Szkoły Podstawowej im. Stefana Żeromskiego w Oleśnicy i Przedszkola Gminnego im. Św. Jana Pawła II w Oleśnicy prowadzonych przez Gminę Oleśnica na 2024 rok (uchwała). Organ nadzoru zaskarżył uchwałę w części obejmującej § 3 pkt 2 lit. d oraz § 7. Zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego w postaci: 1/ 70a ust. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2023 r. poz. 984) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 roku w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (Dz.U. z 2023 r. poz. 2628, dalej jako "rozporządzenie") poprzez wskazanie wśród celów, na jakie mogą zostać przeznaczone środki na doskonalenie zawodowe nauczycieli, szkolenia rad pedagogicznych, podczas gdy wskazane przepisy nie przewidują szkolenia rad pedagogicznych jako celów, na jakie mogą zostać przeznaczone środki na doskonalenie zawodowe nauczycieli, a także poprzez przekroczenie w ten sposób kompetencji przyznanej na mocy wskazanych przepisów Radzie Miejskiej Oleśnica (organ), gdyż nie jest ona uprawniona do rozszerzania ustawowego zamkniętego katalogu form doskonalenia zawodowego nauczycieli zawartego w art. 70a ust. 3a Karty Nauczyciela; 2/ § 6, § 14 ust. 1 pkt 3 oraz § 43 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako "rozporządzenie w sprawie z.t.p.") poprzez wskazanie w treści § 7 uchwały dwóch dat wejścia uchwały w życie, podczas gdy na podstawie wskazanych przepisów rada miejska jest zobowiązana do precyzyjnego i jasnego dla adresata wskazania daty wejścia uchwały w życie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 pkt 2 lit. d oraz § 7. W uzasadnieniu skargi wskazał, że § 3 pkt 2 lit. d uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 70a ust. 3a Karty Nauczyciela, który zawiera zamknięty katalog form doskonalenia zawodowego nauczycieli objętych dofinansowaniem. Katalog ten nie zawiera szkolenia rad pedagogicznych, co wskazuje, że nie jest to forma doskonalenia zawodowego nauczycieli. Stwierdził, że § 2 rozporządzenia określający, na co mogą zostać przeznaczone środki, o których mowa w art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela nie pozwala na pokrycie z tych środków szkolenia rad pedagogicznych. Przepis ten ogranicza bowiem formy doskonalenia zawodowego nauczycieli do form zawartych w art. 70a ust.3a Karty Nauczyciela. Zaznaczył, że z treści § 6, § 14 ust. 1 pkt 3 oraz § 43 w zw. z § 141 rozporządzenia w sprawie z.t.p. wynika, że uchwała rady miejskiej powinna określać w sposób jasny i precyzyjny, a zatem zrozumiały dla adresatów termin wejścia uchwały w życie. Jednak § 7 uchwały stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem podpisania z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2024 r. Przepis ten kreuje zatem dwie daty wejścia uchwały w życie. Nadto niezasadne jest w ocenie skarżącego posługiwanie się przez organ kolegialny w podejmowanych przez niego aktach prawnych zwrotem "z dniem podpisania ", gdyż uchwała organu kolegialnego stanowi efekt jej podjęcia przez członków organu, a nie podpisania, mającego z kolei znaczenie dla aktów prawnych wydawanych przez organ jednoosobowy. Niezależnie od tego, wątpliwości adresatów może budzić, kiedy miało miejsce podpisanie uchwały, o którym stanowi § 7, a więc kiedy w myśl kwestionowanego § 7 uchwały weszła ona w życie. Okoliczności te, w szczególności określenie dwóch dat wejścia uchwały w życie, wyraźnie wskazują, że redakcja § 7 uchwały jest nieprecyzyjna i budzi istotne wątpliwości co do terminu wejścia uchwały w życie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Oleśnica wniósł o uwzględnienie skargi. Wyjaśnił, ze w ocenie Rady Miejskiej Oleśnica istotnie uchwała zawiera nieprawidłowości wskazane w skardze. Dodał, że na najbliższej sesji Rady Miejskiej Oleśnica zostaną dokonane stosowne zmiany zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 2492; ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., na zasadzie określonej w art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609; ze zm.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W orzecznictwie powszechny jest pogląd, zgodnie z którym za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku (por. prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 lutego 2023 r., II SA/Bd 1155/22; dostępny w CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w doktrynie przyjmuje się, że do istotnych naruszeń przepisów (znaczących, wpływających na treść aktu) skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenia przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego (przez wadliwą wykładnię) oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 95). Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, sąd wziął pod uwagę stan prawny istniejący w dniu podjęcia uchwały. Należy w tym miejscu podkreślić, że zaistniały stan sprawy jest pomiędzy stronami postępowania bezsporny. Podejmując uchwałę, organ wskazał jako podstawę prawną między innymi art. 70a Karty Nauczyciela oraz rozporządzenie. Zgodnie z art. 70a ust. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 984; ze zm.), dalej jako Karta Nauczyciela, ze środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w ust. 1, dofinansowuje się: 1) koszty udziału nauczycieli w seminariach, konferencjach, wykładach, warsztatach, szkoleniach, studiach podyplomowych oraz innych formach doskonalenia zawodowego nauczycieli prowadzonych odpowiednio przez placówki doskonalenia nauczycieli, uczelnie oraz inne podmioty, których zadania statutowe obejmują doskonalenie zawodowe nauczycieli; 2) koszty udziału nauczycieli w formach kształcenia nauczycieli prowadzonych przez uczelnie i placówki doskonalenia nauczycieli; 3) wspomaganie szkół oraz sieci współpracy i samokształcenia dla nauczycieli prowadzonych przez placówki doskonalenia nauczycieli, poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym poradnie specjalistyczne i biblioteki pedagogiczne; 4) koszty udziału nauczycieli, o których mowa w art. 70c ust. 1, w szkoleniach branżowych; 5) koszty konsultacji i innych form doskonalenia zawodowego nauczycieli, prowadzonych przez konsultantów, o których mowa w art. 9g ust. 11a pkt 5 lit. c, artystów o znaczącym dorobku artystycznym lub dydaktycznym lub specjalistów w danym zakresie sztuki albo nauki, dla nauczycieli zajęć edukacyjnych artystycznych w szkołach artystycznych. Przepis art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela stanowi zaś, że w budżetach organów prowadzących szkoły wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem szkoleń branżowych - w wysokości 0,8% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, z zastrzeżeniem ust. 2. Wskazane w tym przepisie zastrzeżenie dotyczące finansowania publicznych placówek doskonalenia nauczycieli i bibliotek pedagogicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego nie miało zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza przepis art. 70a ust. 3a Karty Nauczyciela poprzez wskazanie wśród form kształcenia i rodzajów wydatków objętych dofinansowaniem doskonalenia zawodowego nauczycieli szkolenia rad pedagogicznych (§ 3 pkt 2 lit d uchwały). W ocenie sądu zarzut ten jest uzasadniony. Przepis art. 70a ust. 3a Karty Nauczyciela nie przewiduje bowiem, że ze środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli dofinansowaniu podlegają szkolenia rad pedagogicznych. Warto przy tym zauważyć, że rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 listopada 2015 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowywanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków (Dz. U. z 2015 r. poz. 1973) z dniem 1 stycznia 2016 r. zmieniony został § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowywanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków (Dz. U. Nr 46, poz. 430, dalej jako rozporządzenie z 29 marca 2002 r.). Przepis ten w § 2 ust. 1 pkt 6 przewidywał możliwość dofinansowania szkolenia rad pedagogicznych. Miał następujące brzmienie: "ze środków na doskonalenie zawodowej nauczycieli, o których mowa w art. 70a ust. 1, dofinansowuje się: 1) organizację doradztwa metodycznego dla nauczycieli, w tym koszty obniżenia wymiaru godzin zajęć, dodatkowych umów o pracę, dodatków funkcyjnych oraz podróży służbowych doradców metodycznych, 2) organizację szkoleń, seminariów oraz konferencji szkoleniowych dla nauczycieli, w tym nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze, 3) przygotowanie materiałów szkoleniowych i informacyjnych, 4) organizację warsztatów metodycznych i przedmiotowych oraz innych form doskonalenia zawodowego wynikających z potrzeb edukacyjnych na danym terenie, 5) organizację doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki, 6) szkolenie rad pedagogicznych". Zgodnie z obecnym brzmieniem przepisu § 2 rozporządzenia, w ramach dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, nie jest przewidziane dofinansowanie szkoleń rad pedagogicznych. Przepis ten bowiem stanowi, że ze środków, o których mowa w art. 70a ust. 1 ustawy, mogą być pokryte w części lub w całości: 1) koszty związane z podróżą służbową ustalone na zasadach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 775 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465): a) nauczycieli biorących udział w formach doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w art. 70a ust. 3a ustawy, b) osób organizujących i prowadzących daną formę doskonalenia zawodowego nauczycieli, o której mowa w art. 70a ust. 3a pkt 1 i 3 ustawy; 2) koszty wynagrodzenia osób prowadzących: a) daną formę doskonalenia zawodowego nauczycieli, o której mowa w art. 70a ust. 3a pkt 1 ustawy, b) działania w ramach wspomagania szkół oraz sieci współpracy i samokształcenia dla nauczycieli - niebędących pracownikami publicznej placówki doskonalenia nauczycieli, publicznej biblioteki pedagogicznej lub publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, która tę formę, wspomaganie lub sieć organizuje; 3) opłaty pobierane za formy doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 1, 2 i 4 ustawy; 4) koszty druku i dystrybucji materiałów szkoleniowych i informacyjnych dla nauczycieli. Dokonane zmiany w rozporządzeniu z 29 marca 2002 r. powinny również, zdaniem sądu, wyznaczać kierunek interpretacji § 2 rozporządzenia, który nie przewiduje już dofinansowania szkolenia rad pedagogicznych. Uzasadniony był również drugi zarzut skargi - sprzeczności z prawem § 7 uchwały, zgodnie z którym uchwała wchodzi w życie z dniem podpisania z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2024 r. W ocenie sądu regulacja prawna normująca kwestię wejścia w życie uchwały nie może być sformułowana w sposób dwuznaczny, rodzący wątpliwości co do rzeczywistej daty wejścia jej w życie. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażano pogląd, że niejednoznaczna regulacja kwestii wejścia uchwały w życie jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa (np. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2022 r., I SA/Wr 125/22 i 20 kwietnia 2021 r., II SA/Wr 515/20; wyroki WSA w Łodzi z 4 listopada 2020 r., II SA/Łd 125/20 i 6 października 2022 r., II SA/Łd 478/22, WSA w Warszawie z 5 listopada 2020 r., VIII SA/Wa 382/20, WSA we Wrocławiu z 27 kwietnia 2023 r., II SA/Wr 108/23; dostępne w CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy kwestionowana uchwała w zakresie § 7 obciążona jest wyżej opisaną wadą. Z regulacji zawartej w § 7 uchwały nie sposób bowiem wyprowadzić jednoznacznego wniosku co do daty wejścia w życie uchwały. Z jednej strony wskazuje ona, że wchodzi w życie z dniem podpisania; z drugiej zaś wskazano datę 1 stycznia 2024 r. W takich uwarunkowaniach należało zgodzić się z argumentacją skargi podnoszącą określenie dwóch dat wejścia w życie uchwały, a także nieadekwatne i w konsekwencji wadliwe, z uwagi na podmiot podejmujący uchwałę, posłużenie się zwrotem "z dniem podpisania". Ponieważ w niniejszej sprawie postanowienia § 3 pkt 2 lit. d i § 7 uchwały stanowiły istotne naruszenie prawa, właściwym było zastosowanie sankcji w postaci stwierdzenia nieważności uchwały tylko w odniesieniu do tych właśnie części. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w pkt 1 sentencji wyroku stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej i obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł – orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).