I SA/Ke 145/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Rojek,, Asesor WSA Mirosław Surma, Protokolant Sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi W. W.-K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. określa, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. I SA/Ke 145/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołania W. W.-K., od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. Nr [...]z dnia [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości na rok 2004 zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją Nr [...] z dnia [...] przyznał Pani W. W.-K. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 do wszystkich deklarowanych przez nią gruntów. W dniu 13 stycznia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, ze względu na nowe okoliczności w sprawie. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. rozpoznając ponownie sprawę wydał w dniu [...] decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu na rok 2004, na rzecz W. W.-K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości (decyzja Nr [...]). Od przedmiotowej decyzji strona wzniosła odwołanie. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie powołał się na przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.) wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi oraz przepisy unijne, w szczególności: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiające przejściowe środki działania dla celów stosowania w roku 2004 rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie mechanizmu jednolitej płatności powierzchniowej wobec Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz.U. L 328 z 2003r., z późn. zm.) i Rozporządzenie Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92(Dz.U. L 327 z 2001r., z późn. zm.). Wskazał, że zgodnie z art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r., w przypadku gdy w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu stwierdzono, że ustalona różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią uprawnioną do jednolitej płatności obszarowej jest większa niż 3 % ale nie większa niż 30 % kwota, jaka ma zostać przyznana jest zmniejszona za dany rok o dwukrotność kwoty ustalonych funduszy dla tej różnicy. Pani W. W.-K. ubiegała się o płatności bezpośrednie do działek rolnych o łącznej powierzchni 6,10 ha. Powierzchnia działek rolnych uprawnionych do jednolitej płatności obszarowej wynosi 5,47 ha. Zawyżenie powierzchni działek rolnych we wniosku Pani W. W.-K. wynosi 11,52 %. Płatność przyznana Pani W. W.-K. została pomniejszona i przyznano jednolitą płatność obszarową w kwocie 886,33 zł. W myśl art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r., jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu stwierdzono, że ustalona różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią uprawnioną wynosi więcej niż 20% określonej powierzchni dla odnośnej grupy upraw, nie jest przyznawana żadna pomoc. Pani W. W.-K. wnioskowała o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej do działek o łącznej powierzchni 3,05 ha. W wyniku kontroli na miejscu ustalono, że uprawnione do uzupełniającej płatności są działki rolne o łącznej powierzchni 2,42 ha. Zawyżenie powierzchni wynosi 26 % obszaru uprawnionego do płatności uzupełniających, co skutkuje odmową przyznania uzupełniającej płatności obszarowej na 2004 rok. W ocenie organu odwoławczego odwołanie skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia art. 5, art. 340, art. 348 kodeksu cywilnego organ stwierdził, że w zakresie władztwa administracyjnego Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, nie leży rozstrzyganie ewentualnych sporów dotyczących roszczeń cywilnych między stronami tego postępowania. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zgodnie art. 2 ust 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, ma ustalić faktycznego użytkownika gruntu rolnego. Nie bada przy tym ani tytułu prawnego ani dobrej lub złej wiary posiadacza. Podniósł, iż pojęcie "posiadacza" zawarte w ustawie o płatnościach bezpośrednich i oddzielnej płatności z tytułu cukru jest tożsame z definicją posiadacza zawartą w art. 336 kodeksu cywilnego (Dz.U.1964, Nr 16, poz. 93), a zatem posiadanie nieruchomości rolnej polega na faktycznym władztwie, przez które rozumie się możność władania rzeczą, ale również efektywne w sensie gospodarczym korzystanie z gruntu rolnego, bez względu na to czy stan ten jest zgodny z prawem czy nie. Organ powołał się na wyrok z 1 stycznia 2005 r. WSA w Białymstoku sygn. II SA/Bk 779/2005 (Gazeta Prawna 2006/127 str. 19) w którym Sąd stwierdził, że celem ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych jest finansowe wspieranie producentów rolnych, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne, nawet gdy nie są ich właścicielami". W ocenie organu zebrany materiał dowodowy pozwalał na ustalenie, iż faktycznym użytkownikiem działki ewidencyjnej nr 229 w 2004 r. był Pan W. P.. Skarżąca nie przedstawiła wystarczających dowodów potwierdzających użytkowanie spornego gruntu rolnego. Podkreślił, iż organy nie kwestionują posiadania przez W. W.-K. tytułu własności działki ewidencyjnej 229, że w kolejnych latach będą jej przysługiwały płatności bezpośrednie do gruntów rolnych do działki ewidencyjnej nr 229, o ile spełni warunki do ich przyznania. Organ podzielił ocenę organu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości na rok 2004 dla Pani W. W.-K. jest uzasadnione Na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. W. K.. Wnosząc o anulowanie decyzji zarzuciła naruszenie art. 5, art. 340 i art. 348 kodeksu cywilnego. Podniosła, że składając wniosek w maju 2004 r nie przewidywała, że jej posiadanie zostanie naruszone przez W. P., który dokonał pierwszego pokosu trawy, wyrządzając jej szkodę. W ocenie skarżącej niedopuszczalnym jest uznanie za posiadacza działki osoby, która dopuściła się bezprawnego czynu. Podniosła, że W. P. nie zebrał drugiego pokosu, a nadto zwróciła uwagę, że wycofał złożony wniosek o dopłatę z tej działki. W piśmie z dnia 13 maja 2007 r podniosła, że oświadczenie sołtysa opiera się na oświadczeniach świadków, że sołtys nie zna skarżącej i je męża a zatem nie ma wiadomości na temat korzystania z łąki. Informacja udzielona przez Urząd Gminnie nie odpowiada prawdzie skoro wskazuje, iż podatki opłaca nieżyjąca matka skarżącej Podtrzymała zarzut nielegalnego wejścia na grunt W. P.. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy należy podkreślić, że wznowienie postępowania stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznych i może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie. Na wstępie należy wskazać, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa w K. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] w oparciu o przepis art. 149 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie W. W.-K. w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania jest aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania a jedynie otwierającym właściwemu organowi drogę do badania przesłanek wznowienia i w razie pozytywnego wyniku do prowadzenia merytorycznego postępowania co do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Jako podstawę wznowienia postępowania w niniejszej sprawie organ powołał przepis art. 145 §1 pkt. 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Należy przez to rozumieć tylko dowody, które nie były przedmiotem badania w postępowaniu zwyczajnym lub okoliczności, które z badanego materiału nie wynikały. Ujawnione dowody lub okoliczności muszą być dla sprawy nowe, istotne tzn. mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie, oraz muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej. Podnieść należy, że przepis art. 145 § 1 pkt. 5 k. p. a wprowadza dwie przesłanki wznowienia; nowe dowody oraz nowe okoliczności. Ustawodawca mówiąc o nowych dowodach lub nowych okolicznościach faktycznych posługuje się alternatywą nie koniunkcją. Oznacza to, że każda z przesłanek stanowi samoistną i wystarczającą podstawę wznowienia, jakkolwiek mogą wystąpić łącznie, bowiem ujawnienie nowych okoliczności może być rezultatem ujawnienia nowych dowodów. Jako przesłankę wznowienia, organ pierwszej instancji powołał nowe dowody, wskazując dowody zgromadzone w postępowaniu prowadzonym przez Kierownika Biura Powiatowego A.R.i M.R w B. Z., przedmiotem którego był wniosek W. P. o przyznanie płatności na działkę oznaczoną nr.229, na którą decyzją z dnia [...] została przyznana płatność W. W. K.. Tymi dowodami były zeznania W. P. złożone w dniu 29 czerwca 2005 r, zeznania J. K. złożone w dniu 18 lipca 2005 r, oraz oświadczenia J. J., D. S. oraz S. M. z dnia 17 listopada 2005 r. Należy rozważyć, czy wskazane przez organ jako nowe dowody zeznania i oświadczenia spełniają wskazane wyżej przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Niewątpliwie dowody zostały przeprowadzone po wydaniu decyzji będącej przedmiotem wznowienia, zatem nie spełniają wymogu "istnienia" w dacie wydania decyzji ostatecznej a w konsekwencji nie są nowym dowodem w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Można je rozpatrywać w kategorii nowych okoliczności faktycznych, z tym, że nową okolicznością nie jest fakt przeprowadzenia dowodu ale okoliczności z zeznań wynikające a dotyczące ubiegania się przez W. P. o płatność na działkę oznaczoną nr 229 oraz okoliczność posiadania przez niego tej działki w 2004 r. Fakt posiadania przez inną osobę niż ta, której przyznano płatność, jest okolicznością, która mogła mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy będącej przedmiotem wznowienia, a więc jest okolicznością istotną. Na marginesie należy podnieść, że organ drugiej instancji wskazał, że podstawą wznowienia były nowe okoliczności nie zaś nowe dowody jak przyjął organ pierwszej instancji, nie uzasadniając jednak przyjętego stanowiska. Zatem, mimo błędnego powołania przez organ pierwszej instancji jako przesłanki wznowienia nowych dowodów zamiast nowych okoliczności za prawidłowe należy uznać stanowisko, iż istniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zakończenie wznowionego postępowania następuje w formie decyzji, której sposoby rozstrzygnięcia określa art. 151 k.p.a. Stwierdzenie, że podstawy wznowienia faktycznie wystąpiły, a nie zachodzą przesłanki określone w art. 146 k.p.a., pozwala organowi na wydanie decyzji uchylającej decyzję dotychczasową i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy. Obowiązek rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oznacza obowiązek organu zbadania i rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych związanych z rozpatrywaną sprawą. Nakaz ten wynika z sformułowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz stanowiącego konkretyzację powyższej zasady przepisu art. 77 k.p.a. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Dla ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym organ ma obowiązek wykorzystać wszystkie środki dowodowe które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zaniechanie przez organy podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone, istotne dla niej okoliczności, jest uchybieniem postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału oznacza dokonanie oceny opartej na wszechstronnej analizie materiału dowodowego, ze wskazaniem podstaw oceny, której organ winien dać wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Obowiązkowi temu organy nie sprostały. Organy prawidłowo wskazały, że zgodnie z przepisem art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, warunkiem przyznawania płatności obejmujących jednolitą płatność obszarową oraz płatności uzupełniające do powierzchni uprawy, jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Płatności przysługują na będące w posiadaniu producenta grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Zapis ten oznacza, że warunkiem koniecznym do uzyskania płatności jest faktyczne użytkowanie gruntów o powierzchni określonej w powołanym przepisie i utrzymywanie ich w dobrej kulturze rolnej. Zatem kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie., czy posiadaczem działki ewidencyjnej nr 229 w 2004 r była skarżąca jak przyjęto w decyzji ostatecznej, czy też działka była w posiadaniu W. P. także ubiegającego się o przyznanie płatności na tę działkę za 2004 r. Organ pierwszej instancji przyjął, zaś organ odwoławczy jego ustalenia podzielił, że posiadaczem przedmiotowej działki w 2004 r., był W. P. ustalając jednocześnie, że skarżąca posiadała tytuł własności tej działki. Należy podzielić stanowisko organów, że przepis art. 2 powołanej ustawy pozwala na przyznanie płatności posiadaczowi, który nie musi mieć przymiotu właściciela. Należy jednak, w przypadku ubiegania się o płatność właściciela oraz posiadacza ze szczególną dokładnością dokonać ustaleń w przedmiocie posiadania. Nie wystarczy powołać się na definicje posiadacza z art. 336 kodeksu cywilnego, ale należy wykazać konkretnie jakie okoliczności zadecydowały o ustaleniu, że skarżąca nie posiadała przedmiotowej działki, że jej posiadaczem był W.P.. Przepis art. 336 k.c. wymaga dla posiadania władztwa nad rzeczą, polegającego na tym, że podmiot znajduje się w sytuacji, która pozwala mu na korzystanie z rzeczy w taki sposób jak to mają prawo czynić osoby, którym prawo do rzeczy przysługuje. Władztwo nad rzeczą musi być stanem trwałym, co oznacza, że związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub sporadycznym zawładnięciu rzeczą. Skarżąca w toku postępowania (pismo z 28 marca 2006 r.,31 marca 2006 r, 3 kwietnia 2006 r. oraz odwołaniu od decyzji) konsekwentnie twierdziła, że była nie tylko właścicielem ale i posiadaczem przedmiotowej działki, którą uprawiała korzystając z pomocy osób trzecich. Zaprzeczyła by przeniosła posiadanie na W. P.. Jednocześnie W. P., w odwołaniu z dnia 10 kwietnia 2005 r od decyzji w sprawie przyznania płatności dla posiadanych przez niego gruntów, dopuszczonym jako dowód w sprawie, twierdził, że uzgadniał z właścicielką wystąpienie przez siebie o płatność z tej działki, co świadczyłoby, że posiadał działkę za zgodą właściciela. Organy nie wyjaśniły powyższych okoliczności, w szczególności nie wyjaśniły momentu i okoliczności objęcia przez niego działki w posiadanie, charakteru posiadania, czy było to posiadanie samoistne czy zależne, czy posiadanie było stanem trwałym czy też jak twierdzi skarżąca było jednorazowym, wbrew woli właścicielki skoszeniem łąki. Powyższych wątpliwości nie wyjaśniają załączone oświadczenia Z. Z., M. J. ograniczające się do stwierdzenia, że W. P. był użytkownikiem działki, jak również oświadczenia D. S., J. J., oraz S. M., potwierdzające, że W. P. kosił działkę i zbierał z niej siano. Oświadczenia te są ogólnikowe, nie wyjaśniają jednoznacznie, zwłaszcza w kontekście twierdzeń skarżącej, że obsiewała działkę nawozami, że dokonała drugiego pokosu, okoliczności związanych z posiadaniem w 2004 r działki. Podnieść należy, że odwołanie się w przepisie art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru do utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej stwarza wymóg trwałości użytkowania nie zaś jego ograniczenia do pojedynczych czynności. Oświadczenie sołtysa D. M. opiera się na oświadczeniach Z. Z. i J. J. zaś z pisma Urzędu Gminy nie wyjaśnia na podstawie jakich danych przyjął, że posiadaczem jest W. P.. Zaniechanie przez organy podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i w sposób wyczerpujący rozważenia materiału dowodowego jest uchybieniem art. 7 i art. 77 ustawy k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że organ nie odniósł się do twierdzeń skarżącej zawartych w składanych przez nią pismach jak również oświadczenia jej męża J.K.. Tym samym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego w rozumieniu art. 77 k.p.a. oznacza ustosunkowanie się przez organ do wszystkich dowodów i dokonanie ich oceny we wzajemnym powiązaniu, wskazanie dowodów na podstawie których dokonano ustaleń oraz dowodów, którym odmówiono wiarygodności, jak również kryteriów jakimi kierował się organ dokonując oceny dowodów. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że organy administracyjne nie są upoważnione do rozstrzygania sporów pomiędzy producentami ubiegającymi się o płatności, co do zakresu praw majątkowych. Są jednak zobowiązane do dokonania ustaleń niezbędnych do zastosowania normy prawa materialnego, w przedmiotowej sprawie ustalenia faktycznego posiadacza działki, utrzymywania jej w dobrej kulturze przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Zarzuty skarżącej odnośnie bezprawnego zaboru pożytków z działki organ winien oceniać nie w kategoriach odpowiedzialności karnej, lecz rozważyć je w kontekście posiadania. Rozpoznając ponownie sprawę organy dokonają ustaleń co do posiadania przedmiotowej działki. W szczególności ustalą czy skarżąca jako właścicielka przedmiotowej działki była jednocześnie w 2004 r jej posiadaczką, w czym przejawiało się jej posiadanie. Dokonując ustaleń, organ winien rozważyć i ocenić przyznany przez skarżącą fakt skoszenia działki i zbioru trawy przez W. P., ustalić czy jego posiadanie w roku 2004 faktycznie ograniczało się wyłącznie do tych czynności czy też miało charakter trwały. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).