I SA/Ke 147/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokat K. K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 1. Decyzja organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania 1.1. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą G.S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika w łącznej kwocie 1.514,65 zł 1.2. W uzasadnieniu decyzji podano, że G. S. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie handlu detalicznego prowadzonego poza siecią sklepową, straganami i targowiskami. W związku z prowadzoną działalnością ma obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne, ponieważ jednocześnie pobiera świadczenie emerytalne. Z uwagi na niedopełnienie obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne przez zobowiązaną powstało zadłużenie. 1.3. ZUS wskazał, że w przypadku złożenia wniosku o umorzenie należności organ zobligowany jest rozpatrzyć go zgodnie z przesłankami, które zostały wskazane w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j. t. Dz. U. z 2015 r. poz. 121 ze zm.), dalej jako "u.s.u.s.". Podstawowym warunkiem umożliwiającym umorzenie jest całkowita nieściągalność należności z tytułu składek (art. 28 ust. 2 i 3 tej ustawy). Jednocześnie stosownie do art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umarzania tych należności określa § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (j. t. Dz.U. Nr 141, poz.1365 dalej zwane "rozporządzenie"). 1.4. Postępowanie prowadzone było w oparciu o treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenie ponieważ nie zaistniała przesłanka nieściągalności. G. S. nadal prowadzi pozarolniczą działalność, osiągając z tego tytułu dochody, oraz jednocześnie pobiera z ZUS świadczenie emerytalne. W związku, że zadłużenie będące przedmiotem postępowania, nie było dotychczas objęte żadną formą egzekucji, żaden organ egzekucyjny nie miał możliwości wypowiedzenia się, co do ściągalności lub braku ściągalności zadłużenia. Wobec czego nie stwierdzono wobec zobowiązanej braku majątku umożliwiającego opłacenie należności z tytułu zaległych składek. ZUS badając sprawę, pod kątem zastosowania przesłanek określonych rozporządzeniem ustalił, że G. S. posiada dwa źródła dochodu, tj.: prowadzi pozarolniczą działalność w zakresie handlu i jednocześnie pobiera świadczenie z ZUS, którego wysokość wynosi 821,58 zł brutto, netto 709,64 zł. Ze świadczenia dokonywane są potrącenia egzekucyjne, wobec czego do wypłaty pozostaje kwota 504,25 zł miesięcznie. Dochody z prowadzonej działalności w 2013 r. i 2014 r. wynosiły odpowiednio 2063,20 zł i 847,40 zł, zaś za I półrocze 2015 r. 292,00 zł. Zobowiązana wskazała, że jest osobą zamężną, jednak w złożonym oświadczeniu z 17 sierpnia 2015 r. podała, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie wykazując małżonka jako osoby wspólnie zamieszkującej i gospodarującej. Ustalono, że miesięczne wydatki związane z utrzymaniem wynoszą 613,26 zł. Dodatkowo zobowiązana ponosi koszty leczenia, które określiła na 150 zł miesięcznie. Z oświadczenia strony z dnia 7 lutego 2014 r. wynika, że posiada ona zadłużenie wobec spółdzielni mieszkaniowej z tytułu opłat czynszowych za mieszkanie lokatorskie, w kwocie 80 000,00 zł. Komornik sądowy, na poczet powyższych zaległości, dokonał zajęcia świadczenia emerytalnego do kwoty 205,39 zł. miesięcznie. Małżonek zobowiązanej aktualnie nie posiada żadnego tytułu do ubezpieczeń i utrzymuje się sam, korzystając z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K.. Przedstawiony materiał dowodowy wskazuje, że zarówno zobowiązana jaki i jej małżonek posiadają problemy zdrowotne. Jak wynika z zaświadczenia lekarskiego z dnia 8 października 2014 r. G. S. leczona jest z powodu schorzeń tarczycy i oczu o charakterze przewlekłym. Natomiast jej małżonek posiada orzeczony na stałe znaczny stopień niepełnosprawności z powodu upośledzenia narządu ruchu oraz choroby układu oddechowego i krążenia. Z oświadczenia strony wynika, że nie pobiera ona zasiłków z pomocy społecznej i nie korzysta z innych form pomocy, co zostało potwierdzone przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K.. Ustalenia Zakładu potwierdziły, zgodnie z oświadczeniem strony, że nie posiada ona majątku nieruchomego, ruchomego i innych praw majątkowych. 1.5. ZUS uznał, że sytuacja majątkowa i rodzinna G. S. spełnia przesłanki określone w przepisie § 3 pkt 1 rozporządzenia. Nie mniej jednak organ podniósł, że przepisy u.s.u.s oraz rozporządzenia dają organowi prawną możliwość umorzenia zaległości, a nie ich obowiązek. ZUS wskazał na fakultatywny charakter instytucji umorzenia. Zakład może (a nie musi) umorzyć należności, jeśli wymienione w cytowanej na wstępie przepisach przesłanki występują w konkretnej sprawie, ale nie jest to obligatoryjne. Nawet w sytuacji wystąpienia przesłanek warunkujących umorzenie, Zakład może wydać decyzję o odmowie umorzenia należności składkowych. ZUS przyznał, że sytuacja materialna i bytowa wnioskodawczyni, jak i jej małżonka, jest trudna oraz zagraża ich egzystencji, a łączna wysokość osiąganego dochodu nie zapewnia minimum socjalnego. ZUS uwzględniając dokonywane potrącenia na rzecz zobowiązań spółdzielni mieszkaniowej, uznał, że wysokość zobowiązań czynszowych w kwocie 80 000 zł jest niewspółmiernie wyższa od zobowiązań składkowych wobec Zakładu, które wynoszą łącznie z odsetkami kwotę 1.514,65 zł. Wobec powyższego, ZUS doszedł do przekonania, że rezygnacja przez ZUS z egzekucji oraz ewentualne umorzenie przedmiotowego zadłużenia nie poprawi obecnej sytuacji materialnej wnioskodawczyni, gdyż komornik nadal będzie egzekwował zobowiązania wobec spółdzielni mieszkaniowej. W tej sytuacji ZUS uznał, że nie jest w jego interesie aby rezygnował ze swoich wierzytelności na rzecz zobowiązań cywilnoprawnych, bowiem publicznoprawny charakter należności składkowych oraz cele, na które są one przeznaczone obligują ZUS do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Nadto Zakład nie podzielił zdania zobowiązanej, że wysokość zadłużenia nie powinna być argumentem warunkującym umorzenie. ZUS podkreślił, że zadłużenie składkowe jest niewielkie z porównaniem zadłużenia innych nierzetelnych płatników jak i zobowiązaniami strony wobec spółdzielni mieszkaniowej. Organ wskazał, że nie oczekuje jednorazowego uregulowania spłaty zaległości, lecz dostrzega realną możliwość jej uregulowania w dogodnym systemie ratalnym. Nie można oczekiwać od ZUS aby wniosek rozpatrywany był pod kątem wsparcia socjalnego. Nadto Zakład podkreślił, że działalność gospodarcza jest prowadzona na własne ryzyko, i wiąże się z obowiązkami, wobec różnych instytucji i urzędów, związanymi z opłacaniem należności publicznoprawnych. Podmiot prowadzący działalność musi także być świadomy zagrożeń, jakie wiążą się z faktem niewywiązywania się z tych obowiązków oraz ujemnych konsekwencji na jakie naraża się nie realizując tych zadań. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na decyzję ZUS G. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, umorzenie nieopłaconych składek lub stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie rozpoznanie skargi poza jej granicami i wydanie każdego innego korzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a, wszystkich przepisów zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz naruszenie § 3 rozporządzenia. Skarżąca podkreśliła, że udowodniła bezopornie spełnienie wszystkich kryteriów do umorzenia postępowania ze względu na trudną sytuację finansową, zdrowotna i rodzinną, co Zakład potwierdził sam w uzasadnieniu decyzji. Powołując się na ustalenia organu dokonane w zaskarżonej decyzji, skarżąca podkreśliła, że bezspornie wykazała ona, iż nie stać jej zarówno na jednorazowe jak i ratalne spłacenie zadłużenia, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie dla niej skutki uniemożliwiające zaspokojenie podstawowych niezbędnych do egzystencji potrzeb życiowych. 2.2 W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał stanowisko zawarte uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., zważył co następuję: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady- związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez ZUS, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a, jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j. t. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej jako u.s.u.s., oraz w oparciu o akta sprawy, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy też wskazać, że Sąd podziela stan faktyczny ustalony przez ZUS, uznając go za niewadliwy. Podejmując zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organ prawidłowo powołał materialno-prawną podstawę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jaką jest art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s. Powołany przepis stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jednocześnie wskazując na przypadki, w których ona zachodzi. Ponadto, w związku z tym, że sprawa dotyczy także należności z tytułu składek na ubezpieczenie ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem tych składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności, organ ma możliwość umorzenia tych należności także w innych uzasadnionych przypadkach. Na te uzasadnione przypadki wskazuje § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365), tj.: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. 3.3. Wymaga podkreślenia, że z treści zacytowanych przepisów o umorzeniu zaległości składkowych wynika, że organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych w sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Ustawodawca pozostawiając organom uznanie w omawianej kwestii, wprowadził do systemu prawa administracyjnego swego rodzaju "luz decyzyjny", przejawiający się w możliwości (nie zaś konieczności) umorzenia tych należności ("może umorzyć"). Do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi więc po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek i przejawia się ono w tym, że nawet w przypadku wystąpienia przesłanki umorzenia należności, organ nie ma obowiązku udzielenia ulgi. Rozstrzygnięcie to nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W celu ustalenia istnienia przesłanek umorzenia należności składkowych niezbędne jest zbadanie sytuacji finansowej, określenie dochodów i wydatków, relacji pomiędzy tymi wielkościami oraz sytuacji rodzinnej i zdrowotnej osoby zobowiązanej. Ustalając istnienie przesłanek organ bierze przy tym pod uwagę aktualną sytuację życiową i majątkową osoby wnoszącej o umorzenie zaległości. W przedmiotowej sprawie organ sprostał tym wymaganiom. W celu ustalenia stanu faktycznego przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające ustalając sytuację majątkową, finansową i rodzinną skarżącej. Oparł się w tym zakresie m.in. na: oświadczeniu skarżącej o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej i oświadczeniu o posiadanym majątku ruchomym, nieruchomościach oraz prawach majątkowych z 17 sierpnia 2015 r., zeznaniach strony o wysokościach uzyskanego przychodu za rok 2013 i 2014 oraz osiągniętego dochodu za rok 2013, piśmie MOPR w K. z 6 sierpnia 2015 r., informacjach o zabezpieczeniach na majątku zobowiązanej i o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym oraz oświadczeniach samej strony. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i jego analizy, organ prawidłowo stwierdził brak przesłanki całkowitej nieściągalności wobec niewystępowania żadnej z okoliczności wskazanych w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s. Jak słusznie zauważył organ, w związku z brakiem egzekwowania przedmiotowego zadłużenia na drodze egzekucyjnej, dotychczas żaden organ egzekucyjny nie stwierdził wobec zobowiązanej braku majątku umożliwiającego opłacenie należności z tytułu składek. Nadto zobowiązana osiąga stałe dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej oraz pobieranego świadczenia emerytalno - rentowego. Z majątku tego można zatem egzekwować należności. 3.4. Wobec braku przesłanki nieściągalności ZUS rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy pod kątem ustalenia czy przypadek skarżącej jest tym właśnie uzasadnionym, o którym stanowią przepisy rozporządzenia. W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ prawidłowo stwierdził istnienie w przedmiotowej sprawie przesłanek określonych w § 3 pkt 1 rozporządzenia. Jak prawidłowo zauważył organ, zobowiązana osiąga wprawdzie dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej oraz świadczenia emerytalno-rentowego to jednak łączna wysokość tych dochodów nie zapewnia jej minimum socjalnego przewidzianego dla jednoosobowego emeryckiego gospodarstwa domowego. Dodatkowym obciążeniem budżetu rodziny są zajęcia komornicze na otrzymywanym przez stronę świadczeniu emerytalno-rentowym z tytułu zobowiązań czynszowych wobec spółdzielni mieszkaniowej, stanowiące łącznie kwotę ok. 80 000 zł. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, prawidłowe jest stwierdzenie organu, że spłata całości zadłużenia mogłaby spowodować znaczny uszczerbek w zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych skarżącej. 3.5. W związku z tym, że wydając decyzje w przedmiocie umorzenia zaległości składkowych, organ działa w ramach uznania administracyjnego w przypadku stwierdzenia przesłanki, organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. W przedmiotowej sprawie rozpoznając wniosek skarżącej o umorzenie zaległości składkowych, pomimo stwierdzenia zaistnienia przesłanki, wyrażonej w § 3 pkt 1 rozporządzenia, do zastosowania preferencji w spłacie należności, odmówił stronie umorzenia należności. Organ uznał bowiem, że rozpatrując wniosek o umorzenie należności publicznoprawnych nie może przyznać prymatu zobowiązaniom cywilnoprawnym. Spłata zobowiązań cywilnoprawnych nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej spłatę zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Konfrontując interes wnioskodawczyni z interesem ogólnospołecznym, zasadnie organ wskazał na publicznoprawny charakter należności składkowych. Umorzenie zaległych składek byłoby wyrazem definitywnej rezygnacji ZUS z możliwości ich egzekwowania. Zakład jako wierzyciel nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością, bowiem system ubezpieczeń społecznych ma charakter powszechny i opiera się na zasadzie solidaryzmu. Cele na które są przeznaczone należności składkowe obligują Zakład do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi oraz podejmowania rozstrzygnięcia po zestawieniu interesu zobowiązanego z interesem ogólnospołecznym. Kwestia umorzenia jest konsekwencją uznaniowego charakteru decyzji nie noszącej jednak w ocenie Sądu, jak wyżej wykazano, cech dowolności. 3.6. Ustosunkowując się do wniosku skargi o umorzenie należności należy wskazać, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie, co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji organu. 3.7. Reasumując Sąd stwierdził, że ZUS przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa, w szczególności art. 7 i 77 §1 k.p.a., tj. dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w oparciu o cały zebrany w sprawie i wyczerpująco rozpatrzony materiał dowodowy, a następnie zajęte stanowisko przedstawił w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że wyciągnięte wnioski nie wychodzą poza granice zakreślone w art. 80 k.p.a. Organ nie przekroczył granic realizowanego uznania administracyjnego. 3.8. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. Stosownie do § 21 ust.1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 4 ust.1 oraz ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015, poz.1801) Sąd ustalił wynagrodzenie w przedmiotowej sprawie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej w kwocie 295,20 zł, w tym 55,20 zł tytułem VAT.