I SA/Ke 151/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Sobków z dnia 29 listopada 2023 r. nr LX/513/2023 w sprawie zaliczenia drogi wewnętrznej w m. Chomentów na terenie Gminy Sobków do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia jej przebiegu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Sobków na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 29 listopada 2023 r. Rada Gminy Sobków, na podstawie art. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm., zwanej dalej "u.d.p."), po uzyskaniu opinii Zarządu Powiatu Jędrzejowskiego, podjęła uchwałę nr LX/513/2023 w sprawie zaliczenia drogi wewnętrznej w m. Chomentów na terenie gminy Sobków do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia jej przebiegu. W § 1 uchwały postanowiono zaliczyć drogę wewnętrzną położoną na nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 30/2 Obręb 0005 Chomentów do kategorii dróg gminnych. W § 2 uchwały ustalono przebieg drogi gminnej, o której mowa w § 1 zgodnie z zaznaczeniem na mapie stanowiącej załącznik do uchwały. W uzasadnieniu podjętej uchwały wskazano, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, a stanowiących sieci dróg służących miejscowym potrzebom. Przedmiotowa droga stanowi własność Gminy Sobków. Uznanie drogi jako drogi gminnej stwarza możliwości korzystania z przepisów ustawy o drogach publicznych (prowadzenie oznakowania pionowego i poziomego, prowadzenia nadzoru przewidzianego dla dróg publicznych, wprowadzenie numeracji dróg). Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz ustalenie ich przebiegu następuje w drodze uchwały rady gminy, po zaciągnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Przedmiotowa droga łączy drogę gminną nr 383004T Feliksówka - Michalinówka - Chomentów położoną na nieruchomościach oznaczonych jako nr ew.: 30/1 i 112/1 obręb 0005 Chomentów z drogą powiatową nr 1122T Brzegi - Sobków - Lipa na terenie Gminy Sobków. Zarząd Powiatu Jędrzejowskiego uchwałą nr 237/787/2023 z dnia 15 listopada 2023 r. pozytywnie zaopiniował wniosek w sprawie zaliczenia do kategorii drogi gminnej - drogę wewnętrzną nr ew. 30/2 w m. Chomentów. Wobec powyższego podjęcie niniejszej uchwały uznano za zasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedzionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Wojewoda Świętokrzyski zaskarżył powyższą uchwałę w całości, zarzucając jej istotne naruszenie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. poprzez zaliczenie do kategorii drogi gminnej drogi wewnętrznej położonej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 30/2 obręb 0005 Chomentów, podczas gdy działka składająca się na przebieg drogi nie stanowi własności Gminy Sobków. Wobec powyższego Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że w obowiązującym stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych możliwe jest tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Konieczną przesłanką do podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których taka droga przebiega. Tymczasem z analizy treści księgi wieczystej nr KI1J/00066103/7 prowadzonej przez V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Jędrzejowie wynika, że nieruchomość, o której mowa w uchwale, stanowi własność Skarbu Państwa, co oznacza, że droga, o której mowa, nie może zostać zgodnie z prawem zaliczona do dróg gminnych, gdyż nie jest własnością gminy. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 u.d.p. Wojewoda wyjaśnił, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie. Dlatego też gmina winna uprzednio uregulować stan prawny działki wydzielonej pod drogę przy uwzględnieniu aktualnie obowiązujących przepisów. Samo wyczerpanie przez Radę Gminy procedury uzyskania stosownej opinii właściwego zarządu powiatu nie może konwalidować uchwały w treści, w jakiej zalicza ona do kategorii dróg gminnych drogi zlokalizowane na nieruchomościach niebędących jej własnością. Ubocznie Wojewoda dodał, że zgodnie z ustawą zaliczeniu do dróg gminnych podlegają drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zatem zaliczenie do kategorii dróg gminnych powinno wiązać się z ustaleniem, że droga nie jest drogą wewnętrzną. Zapis uchwały stwierdzający, że postanawia się zaliczyć drogę wewnętrzną do kategorii dróg gminnych jest więc wewnętrznie sprzeczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podniósł, że jak stanowi art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się drogami gminnymi. W ten sposób, zdaniem organu, ustawodawca powiązał kryterium funkcjonalne, rozróżniające kategorie dróg publicznych, z kryteriami o charakterze podmiotowym, związanymi z jednostkami samorządu terytorialnego sprawującymi zarząd nad daną kategorią dróg. Nadto organ powołał się na pozytywną opinię Zarządu Powiatu w Jędrzejowie wyrażoną w uchwale nr 237/787/2023 z 15 listopada 2023 r. w sprawie zaliczenia ww. drogi wewnętrznej do kategorii drogi gminnej. Na rozprawie 16 maja 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, gdyż zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez organ nadzoru, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W kontekście tego uregulowania można mówić o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2023 r. sygn. akt III FSK 1381/22; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Z kolei art. 7 ust. 2 u.d.p. daje radzie gminy uprawnienie do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Zaliczenie to następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jednak konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z art. 2a ust. 2 u.d.p., w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Należy podkreślić, że taki stan rzeczy ugruntowany jest w orzecznictwie sądowym (zob. wyrok WSA w Kielcach z 24 lipca 2019 r., sygn.. akt II SA/Ke 452/19, lex 2717274). Potwierdza to przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 179/16 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym NSA stwierdził, że droga, która nie jest własnością gminy, nie może zostać zaliczona do dróg gminnych. Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych winna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny. Nie było w zasadzie kwestionowane w sprawie, że działka nr 30/2 obręb 0005 Chomentów nie stanowi własności Gminy Sobków, a więc droga, która jest zlokalizowana na tej działce, jako nie będącej własnością gminy, nie mogła zostać zaliczona do kategorii dróg gminnych. Zapis w dziale II księgi wieczystej nr KI1J/00066103/7 prowadzonej przez V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Jędrzejowie potwierdza, że ww. nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa - Starosty Jędrzejowskiego. W konsekwencji omawiana uchwała w całości narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. W żadnym razie treść art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872) nie zawiera upoważnienia do zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi położonej na nieruchomości, której gmina nie jest właścicielem, ani w żadnym zakresie stanowiska gminy nie uzasadnia. Przepis art. 103 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną nie stanowi materialnoprawnej podstawy "uwłaszczenia" gminy gruntem stanowiącym drogę gminną (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14). Przepis ten nie prowadzi do nabycia własności, ani nie skutkuje zaliczeniem do obecnej kategorii dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1908/14, niepublikowane, www.orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości w punkcie 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego, na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) w punkcie 2 sentencji wyroku.