I SA/Ke 155/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. w pomniejszonej wysokości oddala skargę. 1.Decyzja organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania. 1.1. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dyrektor ARiMR) w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. (Kierownik ARiMR) z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przyznania M. M. płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014. 1.2. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor ARiMR wskazał, że do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął w dniu 24 kwietnia 2014 r. wniosek M. N. o przyznanie płatności na rok 2014. W przedmiotowym wniosku strona zadeklarowała w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne, w wariancie uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) działki rolne o powierzchni 10,10 ha, w wariancie trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) działki rolne o powierzchni 2,07 ha oraz w wariancie uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) działkę rolną o powierzchni 0,35 ha. W dniach 27-28 sierpnia 2014 r. w gospodarstwie M. N. została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie spełnienia wymogów wzajemnej zgodności przeprowadzona przez Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR w K., która wykazała naruszenie normy: - N.04.1 dla działek rolnych: K na powierzchni 0,11 ha, N na powierzchni 0,48 ha, O na powierzchni 0,67 ha, Z na powierzchni 0,56 ha i Ł na powierzchni 0,09 ha - stwierdzono, że rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta; - N.03.1 dla działek rolnych S na powierzchni 0,82 ha i T na powierzchni 1.81 ha - stwierdzono, że rolnik nie przeprowadził na gruntach ugorowanych koszenia lub innych zabiegów uprawowych w terminie. Kontrola w zakresie programu rolnośrodowiskowego i w zakresie kwalifikowalności powierzchni, przeprowadzone metodą inspekcji terenowej w gospodarstwie M. N. w dniach 27 - 28 sierpnia 2014 r. wykazały nieprawidłowości. Dla działki rolnej B o powierzchni deklarowanej 0,30 ha, stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 0,61 ha; dla działki rolnej C o powierzchni deklarowanej 1,06 ha, stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 0,73 ha; dla działki rolnej G o powierzchni deklarowanej 0,45 ha na całej powierzchni stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (kod błędu DR 18); dla działki rolnej H o powierzchni deklarowanej 0,50 ha, stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 0,71 ha; dla działki rolnej I o powierzchni deklarowanej 1,37 ha, stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 1,12 ha; dla działki rolnej J o powierzchni deklarowanej 0,99 ha, stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 0,90 ha. Dla działki rolnej M zadeklarowanej na powierzchni 0,66 ha stwierdzono, powierzchnię użytkowaną rolniczo 0,12 ha oraz nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Ponadto na działce rolnej G o zadeklarowanej powierzchni 0,45 ha stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. W przypadku działek rolnych F, G, I, J i O stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności, w przypadku działek rolnych D i H stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania, a w przypadku działki rolnej G stwierdzono zmniejszenie pola zagospodarowania. Jednocześnie dla działek rolnych G, N i O stwierdzono nieodpowiednie przeznaczenie plonu, dla działek rolnych K, Ł, N i O stwierdzono brak koszenia lub wypasu, lub koszenie lub wypas w niewłaściwym terminie oraz prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Na dowód dokonanych ustaleń zostały sporządzone raporty z czynności kontrolnych i wykonane zostały zdjęcia dokumentujące stan faktyczny działek zgłoszonych do płatności. Producent został powiadomiony o kontroli zaś raporty przekazano stronie przesyłką poleconą w dniu 28 października 2014 r. W dniu 6 listopada 2014 r. strona wniosła uwagi do raportu. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik ARiMR przyznał M. M. płatność rolno środowiskową na rok 2014 w pomniejszonej wysokości w kwocie 3 680,06 zł z tytułu realizacji wymienionych wariantów. Na skutek złożonego przez stronę odwołania, Dyrektor ARiMR w dniu [...] r. wydał decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem wyjaśnienia faktycznej powierzchni działek rolnych B, C, AC, H, I i J w roku 2014. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik ARiMR przyznał M. M. płatność rolnośrodowiskową na rok 2014 w pomniejszonej wysokości w kwocie 3 743,54 zł z tytułu realizacji wariantów: 2.1 - uprawy rolnicze w kwocie 3 104,70 zł (do płatności uwzględniono powierzchnię 8,95 ha), 2.3 - trwałe użytki zielone w kwocie 99,84 zł (do płatności uwzględniono powierzchnię 99,84 ha), 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe w kwocie 539,00 zł (do płatności uwzględniono powierzchnię 0,35 ha). Jednocześnie w przedmiotowej decyzji organ nakazał stronie realizację działań mających na celu usunięcie niezgodności stwierdzonych podczas kontroli na miejscu. 1.3. W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, organ II instancji w pierwszym rzędzie przedstawił obowiązujący stan prawny sprawy, w szczególności wskazał, że wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 rozpatrywane są w oparciu o ustawę z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, ze zm.), dalej jako "ustawa PROW", Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe" oraz przepisy unijne, które organ szczegółowo wymienił, w tym przywołał treść stosownych przepisów. 1.4. Przenosząc przytoczone uregulowania prawne na grunt rozpatrywanej sprawy Dyrektor ARiMR podniósł, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego jest jednym z podstawowych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, obowiązującym rolnika zarówno w pierwszym jak w kolejnych latach ubiegania się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Organ zważył, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest "definiowane" w znacznym stopniu przez samego rolnika bowiem deklaruje on we wniosku w ramach jakiego pakietu lub wariantu bądź na jakim obszarze to zobowiązanie będzie realizowane. Te elementy określają zakres zobowiązania rolnośrodowiskowego danego rolnika. Zdaniem organu odwoławczego takim elementem jest również deklaracja dotycząca rośliny, jaką rolnik zamierza uprawiać w celu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Taką tezę w odniesieniu do pakietu 2 potwierdza pośrednio treść § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który dotyczy dopuszczalnych zmian zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach tych pakietów. Zgodnie z tymi przepisami zasadniczo dopuszczalna jest zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego polegająca na zmianie roślin lub miejsca ich uprawy przy czym przez zmianę uprawianej rośliny dochodzi do zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego. Konsekwencją nierealizowania zobowiązania rolnośrodowiskowego jest odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Następnie organ odwoławczy zważył, że w przypadku stwierdzenia w trakcie kontroli na miejscu w ramach pakietu 2 innej rośliny niż zadeklarowana, ale dotowanej w ramach zadeklarowanego wariantu i braku zgłoszenia przez rolnika zmiany na podstawie art. 73 Rozporządzenia Nr 1122/2009, skutkuje to wykluczeniem takiej powierzchni z płatności rolnośrodowiskowej. W każdym przypadku, gdy stwierdzona roślina należy do innej grupy upraw (innego wariantu) niż roślina zadeklarowana lub nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej należy wykluczyć działkę z płatności oraz zastosować sankcje z tytułu przedeklarowania powierzchni. Z tego względu organ odwoławczy, sposób naliczenia przez organ I instancji sankcji do działki rolnej oznaczonej literą M uznał za nieprawidłowy. Deklaracja strony zawarta we wniosku o przyznanie płatności wskazywała uprawę jęczmienia jarego na powierzchni 0,66 ha w wariancie 2.1, w czasie kontroli na miejscu stwierdzono uprawę ziemniaka na powierzchni 0,12 ha (dotowana w wariancie 2.5) oraz ugór na powierzchni 0,54 ha (nie dotowany w rolnictwie ekologicznym). Z tego względu sankcja za przedeklarowanie powierzchni powinna być powiększona o kwotę odpowiadającą powierzchni 0,12 ha. Organ I instancji nieprawidłowo do tej powierzchni zastosował sankcję w wysokości 100% z art. 18 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011. Tym samym organ odwoławczy zauważył, że przedstawione przez organ I instancji sankcje wskazane w § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego mają zastosowanie dla nieprawidłowości E4 – oznaczającej brak koszenia lub wypasu lub koszenie lub wypas w niewłaściwym terminie skutkującej pomniejszeniem płatności do działki rolnej o 100 % oraz E1 - oznaczające nieodpowiednie przeznaczenie plonu w wariancie 2.1 i 2.3 skutkujące pomniejszeniem płatności o 40 % do całego realizowanego wariantu. 1.5. Wskazując na zasady postępowania administracyjnego, wynikające z art. 7, 77 § 1 oraz 78 § 1 k.p.a, Dyrektor ARiMR nie zgodził się z żądaniem strony w zakresie przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu, bowiem ponowna kontrola przedstawiłaby stan faktyczny gruntu w dniu jej wykonania - a zakres realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2015, nie ma znaczenia dla sprawy przyznania płatności na rok 2014. Następnie Dyrektor powołał pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. II GSK 492/07, podkreślający znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku o przyznanie płatności. Jednocześnie Dyrektor ARiMR powołując się na punkt 32 preambuły oraz art. 27 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/200 zważył, że co do zasady kontrole na miejscu nie powinny być zapowiadane. Zawiadomienie rolnika o kontroli jest wykonywane wtedy, gdy jego obecność jest niezbędna do przeprowadzenia kontroli, co w przypadku realizacji programu rolnośrodowiskowego odnosi się przede wszystkim do konieczności przedłożenia przez producenta rolnego prowadzonej dokumentacji realizowanego programu. 1.6. Ustosunkowując się do kwestii dotyczącej wystąpienia siły wyższej Dyrektor ARiMR wskazał, że nie ma zastosowania w odniesieniu do wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, w tym do płatności rolnośrodowiskowej, art. 75 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W związku z powyższym, w przypadku wystąpienia zdarzenia, które kwalifikuje się jako siłę wyższą Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odstępuje od ustalania kwot nienależnie pobranych z tytułu zaniechania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, jeżeli zostaną spełnione pozostałe warunki określone w art. 47. ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006. Jeżeli zobowiązania w danym roku nie mogą być spełnione nie jest wypłacana pomoc, ale zobowiązanie nadal powinno być kontynuowane. A zatem każdy przypadek wystąpienia siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności należy rozpatrywać mając na względzie wykonanie działań w zakresie podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Z tego względu uznanie w niniejszej sprawie zaistnienia przypadku siły wyższej musiałoby się wiązać z całkowitą odmową przyznania stronie płatności na rok 2014. Organ wyjaśnił, że strona powoływała się okoliczność zgłoszenia siły wyższej w piśmie z 22 maja 2014 r. w sprawie płatności przyznawanej w ramach programu młody rolnik 2011. Z powyższego Dyrektor ARiMR wywiódł, że podnoszona przez skarżącego siła wyższa miała miejsce w okresie składania wniosków i była znana producentowi w dniu złożenia wniosku do Biura Powiatowego ARiMR w P. o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2014, co wskazuje, że strona oceniła wówczas, że stan zdrowia nie stoi na przeszkodzie do prowadzenia działalności rolniczej. W ocenie organu odwoławczego przedłożone w tej kwestii wyjaśnienia strony wskazywały, że okoliczności siły wyższej zgłaszane przez stronę w niniejszej sprawie istniały od roku 2011 i nie stały na przeszkodzie w użytkowaniu gruntów w roku 2014 r. natomiast orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 24 września 2015 r. nie wskazywało by stan zdrowia uniemożliwiał M. M. prace w gospodarstwie rolnym w roku 2014 a tylko ten okres może być badany w niniejszym postępowaniu. Przedstawiając w sposób tabelaryczny stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości organ odwoławczy wskazał, w oparciu o przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, sposób wyliczenia stronie przyznanych płatności. W oparciu o powyższe, Dyrektor ARiMR stwierdził, że organ I instancji przyznał stronie płatność w ramach wariantu 2.1, w wysokości 3 104,70 zł, tj., o kwotę 114,76 zł wyższą, od należnej. Nie mniej jednak z uwagi na niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony oraz treść art. 28 a ustawy PROW, Dyrektor ARiMR stwierdził, że kwotę zawyżenia przyznanej płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego stanowi kwota, do której strona zachowuje prawo i z tego względu rozstrzygnięcie organu I instancji choć wadliwe nie narusza prawa w sposób rażący ani nie narusza interesu społecznego. 2. Skarga do Sądu. 2.1 Na powyższą decyzję M. N złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 23 ust 1 Rozporządzenia Komisji Nr 796/2004 poprzez przyjęcie za wiążące wyników kontroli bez należytej ich weryfikacji i przy jednoczesnym pominięciu wskazań strony ujawniających, że raport z kontroli zawiera rażące błędy ( także w pomiarach) jak i pominięciu wyjaśnień oraz niezależnych dowodów w postaci raportów z kontroli jednostki certyfikującej COBICO; - art 7 k.p.a - poprzez zaniechanie działań mających na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; - art 8 k.p.a - poprzez działania obu instancji ARiMR powodujące podważenie zaufania strony do organów państwa, w szczególności poprzez czynności podejmowane przez organy w zakresie braku profesjonalnie przeprowadzonej kontroli i posługiwania się błędnie sporządzonym raportem jako "żelaznym" dowodem administracyjnym, poprzez próby celowego przedłużania postępowania administracyjnego w tym wydania decyzji, z dnia 14.10.2015 r. przez Biuro Powiatowe z naruszeniem art. 35 i 36 k.p.a, poprzez postawę poszczególnych pracowników ARiMR (w tym dyrekcji) w szczególności za składanie wprowadzających stronę w błąd obietnic; - art. 76 § 1 k.p.a poprzez bezprawne odrzucenie i umniejszenie wiarygodności dokumentu urzędowego sporządzonego przez jednostkę certyfikującą COBICO bez poparcia w/w działania konkretnym przepisem prawnym; - art. 11 k.p.a. z uwagi na brak szczegółowego wyjaśnienia zasadności przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie w jakim ARiMR pominęła, że wyniki kontroli COBICO nie odpowiadają rzeczywistości, zaś zgodnie z zasadą należytej staranności strona usiłowała wykazać brak zawinienia w swoim działaniu oraz podważała zasadność ustaleń organu kontrolującego i decyzyjnego ARiMR obu instancji; - art. 77 k.p.a wobec pominięcia działań mających na celu w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego; - art. 80 kpa wobec braku odniesienia się i oceny całości zebranego materiału dowodowego w szczególności dowodów przedstawionych przeze stronę; - art. 107 § 3 k.p.a wobec pominięcia w uzasadnieniu decyzji oceny wszystkich faktów i podanych przez stronę oraz ustaleń na których oparto rozstrzygnięcie, w tym także braku i wyjaśnienia przyczyn błędów zaistniałych w raporcie kontroli z dnia 27-28. 08.2014 r. zaistniałej w przypadku siły wyższej; - art. 136 k.p.a poprzez nie przeprowadzenie ewentualnie dodatkowego postępowania dowodowego, które w oczywisty sposób mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia sprawy; - art. 2, 7 i 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia wskazującego na nierówne, intencjonalne i dyskryminujące traktowanie strony. W oparciu o tak sformułowane zarzutu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. 2.2. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że w raporcie kontroli z dnia 27-28 sierpnia 2015 r. użyto sformułowań niezgodnych ze stanem faktycznym. Błędy te w ocenie skarżącego, nie tylko mijały się ze stanem faktycznym ale stanowiły o bezprawności w/w dokumentu, były merytorycznie niedopuszczalne i podważały kompetencje osób kontrolujących a przez wszystkim nie mogły stanowić podstawy zastosowania kodu DR 18. Odnosząc się do wyników ponownego przeprowadzenia postępowania skarżący zaznaczył, że kontrole przeprowadzone przez ARiMR nie są do zaakceptowania o czym świadczą absurdalne różnice w pomiarach tych samych działek na przestrzeni dwóch kontroli w odstępie roku i na poparcie swojego stanowiska wymienił konkretne różnice w pomiarach przykładowych działek. Tym samym w ocenie skarżącego protokół nie może być potraktowany jako dowód w sprawie a powoływanie się na jego ustalenia znamionuje bezprawne działanie. Nadto intencjonalność działania na niekorzyść skarżącego ze strony organu odwoławczego ARiMR, w jego ocenie potwierdzał również fakt, że utrzymująca decyzja z dnia 29.12.2015 roku była podjęta przez dyrekcję oddziału ś. w okresie zmian kadrowych na kierowniczych stanowiskach. Ustosunkowując się do obecności skarżącego lub jego przedstawiciela przy kontroli, M. N. podniósł, że organy administracji publicznej są zobowiązane do prowadzenia jawnych i przejrzystych działań co gwarantuje między innymi Konstytucja RP oraz art 79 k.p.a. W ocenie skarżącego zasada niezapowiadania kontroli absolutnie nie jest sprzeczna z zasadą jawności i przejrzystości działań organów administracji, co w jego przypadku odnosi się bezspornie do uczestnictwa w przebiegu kontroli. Nadto zdaniem skarżącego nie do zaakceptowania jest odrzucenie przez ARiMR dowodu w postaci raportów jednostki certyfikującej COBICO tym bardziej z pominięciem uzasadnienia potwierdzonego przepisem prawnym. Zwrócił uwagę, że kontrola COBICO odbywa się zawsze w obecności rolnika, który bezpośrednio po jej zakończeniu otrzymuje raport z kontroli. Ocena pozytywna gospodarstwa jaką otrzymuje skarżący od COBICO od kilku lat jest zależna od tego czy działki są uprawiane. Nadto podniósł, że COBICO również jest podstawą od wypłacania przez ARiMR dopłat z tytułu programu rolno środowiskowego, które otrzymywał skarżący już w poprzednich latach. W ocenie M. N. odrzucenie przez biuro powiatowe jak i oddział regionalny ARiMR kwestii wystąpienia przypadku siły wyższej jest bezzasadne i obarczone naruszeniem przepisów administracyjnych. Zarzucił, że organy obu instancji nie odniosły się w całości do sytuacji zdrowotnej skrzącego oraz najbliższej jego rodziny co miało również olbrzymie znaczenie zwłaszcza w 2014 roku. W uznaniu skarżącego ocena sytuacji zdrowotnej jego oraz jego rodziny przyjęta przez organ odwoławczy w decyzji z dnia 29.12.2015 r. jest dalece laicka, sporządzona na własne potrzeby i tym samym nie do zaakceptowania. 2.3. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. 2.4. W piśmie procesowym z dnia 23 marca 2016 r. skarżący jeszcze raz podkreślił, że przeprowadzona w jego gospodarstwie kontrola z dnia 27-28.08. 2014 r. została przeprowadzona z naruszeniem przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27.01.2011 r., Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1122/2009 z dnia 30.11.2009 r., Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz kodeksu postępowania administracyjnego, między innymi w zakresie jakim osoby kontrolujące nie zadbały o uczestnictwo strony w kontroli czym również naruszyły "prawo własności" przekraczając swoje uprawnienia. Powołując treść art. 32 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1122/2009 i art. 13 Rozporządzenia Komisji ( UE) nr 65/2011 skarżący wywiódł, że przeprowadzenie kontroli powinno odbyć się tylko i wyłącznie w jego obecności lub obecności pełnomocnika, ewentualnie po otrzymaniu pisemnej zgody na wejście na posesję a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości strona powinna otrzymać bezpośrednio po kontroli kopię sprawozdania. Następnie skarżący podkreślił, że cytowane wyżej artykuły przepisów unijnych wskazują, że podpisanie sprawozdania, protokołu kontrolnego przez rolnika ewidentnie oznacza pokwitowanie jego obecności podczas kontroli. Tymczasem zaś biuro kontroli praktykuje egzekwowanie podpisu potwierdzającego, to co inspektorzy kontrolujący napisali raportach (sprawozdaniach) po ponad miesiącu czasu od przeprowadzenia czynności, co też miało miejsce w jego przypadku. Dodatkowo skarżący podkreślił, że o kontroli został powiadomiony telefonicznie i nie brał w niej udziału. Nadto skarżący wskazał na inne nieprawidłowości raportu niezgodne z instrukcją realizacji kontroli w zakresie kwlifikowalności powierzchni z dnia 10 stycznia 2014 r. Zdaniem skarżącego organ mylił się nie uznając wyników kontroli przeprowadzonej w 2015 r. bowiem wykazywała ona znamiona dobrej praktyki tj: była zgłoszona i odbywała się jawnie ze świadomością obecności osób kontrolujących. Nadto skarżący zanegował zakwalifikowanie działek G i X do dwuletnich nieużytków bowiem działki te były cały czas uprawiane a organ nie sprecyzował szczegółowo występujących na działkach krzewów i zakrzaczeń. Tym samym w ocenie skarżącego, organ winien mieć świadomość, że na gruntach gospodarstwa ekologicznego występuje większe zachwaszczenie niż na gruntach gdzie stosuje się środki ochrony roślin. Wobec czego zachwaszczenie nie powinno być podstawą do zastosowania kodu DR 18 czy uznania działki jako nieużytki. 3.Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył co następuje. 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz.1647 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012. 270-j.t. ze zm.) określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a." Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. 3.3 W niniejszej sprawie przedmiotem sporu stało się pomniejszenie wnioskowanych płatności rolnośrodowiskowej w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami podczas kontroli na miejscu. 3.4. W ocenie Sądu, organ w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny czyniąc to na podstawie rzetelnie zebranych i ocenionych dowodów. Ustalenia w tym zakresie Sąd w pełni akceptuje, a zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. 3.5. Wskazując treści znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego wskazać należy, że płatność rolnośrodowiskową zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a Rozporządzenia Nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. W myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, rolnik realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jeżeli zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody; prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin (...) oraz przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. Z kolei stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako: 1) grunty orne, na których występują, uprawy wymienione w ust. 1 załącznika Nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego i ósmego; 2) trwałe użytki zielone - w przypadku wariantu trzeciego i czwartego. Z kolei zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych: 1) użytkowanych jako trwałe użytki zielone, na których występują: a) siedliska lęgowe ptaków z gatunków wymienionych w załączniku Nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu pierwszego tych pakietów,(...) 3) położonych: b) na obszarze Natura 2000 – w przypadku pakietu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 5. W myśl § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu i powierzchni działek rolnych, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnię tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi Rozporządzenia Nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (§18 ust. 3 w/w rozporządzenia. W przypadku ustalenia, że obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw zgodnie z art. 16 ust. 3 Rozporządzenia Nr 65/2011, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw. Z kolei w myśl § 38 ust 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych lub zwierząt ras lokalnych, lub miedz śródpolnych w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. 3.6. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego bezsprzecznie wynika, iż skarżący w 2014 r. zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni działek zgłoszonych do płatności zgodnie z przyjętym na siebie zobowiązaniem dotyczącym płatności rolnośrodowiskowej. Bezspornie świadczą o tym wyniki opisanych wyżej kontroli ( pkt 1.2 ). W ocenie Sądu zgromadzone w sprawie dowody, w postaci protokołu z przeprowadzonej kontroli, w sposób jednoznaczny potwierdzają, że na części zadeklarowanych działek wystąpiło nieodpowiednie przeznaczenie plonu w niektórych wariantach, nie stwierdzono deklarowanej uprawy rośliny bądź zaniechano prowadzenia działalności. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego działka G pozostawały zachwaszczone, porośnięte samosiejkami licznych drzew i krzewów co świadczyło o długotrwałym zaniechaniu prowadzenia na nich działalności rolniczej. W konsekwencji powyższego działka ta słusznie w całości została wykluczona. Nadto załączona do protokołu dokumentacja fotograficzna dowodzi o braku przeprowadzenia na łąkach i pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej bądź zaniechania wypasania zwierząt. 3.6. Odnosząc się do zarzutów strony, dotyczących jawności przeprowadzonej kontroli w dniach 27-28 sierpnia 2014 r., wyjaśnienia wymaga ze podstawą prawną do dokonania kontroli na miejscu jest zobowiązanie, jakie rolnik podpisuje na wniosku o przyznanie płatności oraz art. 26 i dalsze rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE. L. 2009.316.65). Wymienione wyżej rozporządzenie stanowi o obowiązku przeprowadzenia kontroli wniosków i określa tryb oraz zasady kontroli administracyjnych i kontroli przeprowadzanych na miejscu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 powołanego rozporządzenia - kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. W art. 31 ustawy z 26 stycznia 2007 r. określono sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych w ramach kontroli na miejscu. W ustępie 4 wskazano, że czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności kontrolowanego także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 27 ust.1 rozporządzenia nr 1122/2009. Ten z kolei przepis stanowi, iż kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. Analiza wyżej wymienionych przepisów ustawy oraz rozporządzenia prowadzi do wniosku, że wyłączony jest obowiązek organu powiadamiania wnioskodawcy o czasie i miejscu jej przeprowadzenia. Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zatem zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem zaś udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy. Z obu tych przepisów wynika, wbrew przekonaniu skarżącego, że ustawodawca nie wprowadza wymogu zawiadamiania wnioskodawcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Tym samym dopuszczalne jest przeprowadzenie ich na miejscu bez udziału rolnika. Jeżeli nie jest wymagana ani jego obecność, ani nawet powiadomienie go o kontroli, to tym bardziej nie jest też wymagana jego zgoda na przeprowadzenie czynności kontrolnych (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2013r., I SA/Gd 1410/12, LEX nr 1369590). Tym samym w kontekście powyższych rozważań brak jest, zdaniem Sądu, racjonalnych argumentów do podważania ustaleń organu wynikających z przeprowadzonej kontroli. 3.7. Ustosunkowując się do twierdzeń strony kwestionujących, moc dowodową sporządzonego raportu z czynności kontrolnych podjętych w dniach 27-28 sierpnia 2014r., w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga charakter raportu z kontroli, jego rola i znaczenie jako szczególnego środka dowodowego. W razie przeprowadzenia kontroli to właśnie protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji zatem, gdy protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości - gdyż został sporządzony w sposób prawidłowy przez osobę spełniającą ustawowe warunki - nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. O wadze tych dowodów świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd - co do zasady - przypisuje się im wiarygodność. Dowodom w postaci raportu z czynności kontrolnych z racji przeprowadzenia kontroli sporządzonym przez podmioty dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi bezstronne co do zasady przypisać więc należy przymiot wiarygodności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2011r., VIII SA/Wa 929/11, LEX nr 1106345). Raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady - dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Tym samym raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy, może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie wynikające z protokołu kontroli ustalenia, co do stwierdzonych nieprawidłowości mogą być podważone. Niemniej jednak inicjatywa dowodowa w tym zakresie spoczywa na stronie. Tymczasem skarżący, za wyjątkiem gołosłownych zarzutów w zakresie braku rzetelności dokonywanych czynności kontrolnych oraz obaw co do kompetencji i wiedzy osób dokonujących tychże czynności nie dostarczył organom ani dostatecznych argumentów ani dowodów na ich poparcie, skutecznie podważających dowód z protokołu kontroli i załączonej do niego dokumentacji fotograficznej, a w konsekwencji poczynionych ustaleń. 3.8 W kontekście pozostałych zarzutów skargi, w tym działania organów administracyjnych z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, należy wskazać, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy PROW, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 2 ww. ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Natomiast w myśl postanowień art. 21 ust. 3 ustawy PROW strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powołany powyżej art. 21 ustawy PROW wprowadza istotną zasadę, rozstrzygania spraw, w tym dotyczących przyznawania płatności rolnośrodowiskowych, według reguł przewidzianych w k.p.a., czyli w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, jednakże - czego niestety nie dostrzegł skarżący - z istotnymi modyfikacjami procedowania wynikającymi z ustawy. Uwzględniając powyższe, należy dojść do wniosku, że zasadniczo do postępowania w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonych w szczególności przepisami ustawy. Modyfikacje te jednak osłabiają pozycję procesową stron postępowania. Z powołanych regulacji prawnych wynika, że nałożono na organy administracyjne obowiązek stania na straży praworządności, co w istocie konsumuje reguły wynikające z art. 6 i 7 k.p.a. Zasadę prawdy materialnej, wynikającą z art. 7 k.p.a. i rozwiniętą następnie w art. 77 § 1 tej ustawy, zredukowano do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pomijając ciążący na organie administracji publicznej obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także obowiązek zebrania materiału dowodowego. W konsekwencji wskazaną zasadę ograniczono jedynie do obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, pomijając obowiązek zebrania tegoż materiału, który to obowiązek został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu. Trafne jest stanowisko, że tak istotna korekta prowadzi w istocie do odstąpienia od zasady prawdy materialnej. Potwierdzeniem tego jest wprowadzenie zasady regulującej rozłożenie ciężaru dowodzenia w postępowaniu, a ponadto zobowiązanie strony oraz innych osób uczestniczących w postępowaniu do przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ustawodawca nałożył zatem na strony oraz na inne osoby uczestniczące w postępowaniu powinność przyczyniania się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podkreślić należy, że obowiązek taki nie spoczywa natomiast na stronach ogólnego postępowania administracyjnego. W szczególności należy wskazać, że strona w ogólnym postępowaniu administracyjnym jest uprawniona - a nie zobowiązana - do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. 3.9. Zdaniem Sądu nie ma znaczenia dla poprawności rozstrzygnięcia organów administracyjnych fakt, otrzymania pozytywnej oceny jednostki certyfikującej COBICO Sp. z o.o. dotyczącej spełnienia przez skarżącego wymagań dotyczących produkcji metodami ekologicznymi. W zakresie przyznania skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych organ administracyjny orzekł w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych, w tym w oparciu o protokół kontroli z 27-28 sierpnia 2014 r. W sprawie przesądzające powinny być wyłącznie ustalenia dotyczące stanu faktycznego działek z daty kontroli przeprowadzonej przez uprawnione do tego organy, a są nimi wyłącznie organy ARiMR i to tylko dotyczące roku 2014, a nie innych okresów. W konsekwencji należy wskazać, że pozytywne wyniki kontroli w zakresie rolnictwa ekologicznego nie uzasadniają automatycznie stwierdzenia, że producent spełnił warunki wymagane do przyznania płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowych. Podkreślenia przy tym wymaga, że organy administracyjne, nie kwestionowały, że skarżący spełniał wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. 3.10. W ocenie Sądu podnoszone przez stronę okoliczności dotyczące choroby skarżącego oraz członków jego rodziny nie mogły zostać uwzględnione. Niewątpliwie długotrwała niezdolność do prowadzenia gospodarstwa rolnego stanowi przypadeko charakterze siły wyższej uzasadniający niedotrzymanie zobowiązań w ramach otrzymanego wsparcia bezpośredniego. Nie mniej jednak, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, art. 75 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie ma zastosowania w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowej. Zatem uznanie zaistnienia przypadku siły wyższej musiałoby się wiązać z całkowitą odmową przyznania płatności na rok 2014. Nie mniej jednak ustosunkowując się, z do podnoszonych przez stronę okoliczności zgłoszenia siły wyższej w piśmie z dnia 22 maja 2014 r. w sprawie przyznania płatności w ramach programu "młody rolnik 2011", zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie zauważył, że przy piśmie tym podnoszona przez stronę siła wyższa była znana producentowi w dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2014 r. Z powyższego należy jednoznacznie wywieść, że strona w dacia składania wniosku o płatność oceniła, że stan jej zdrowia nie stał na przeszkodzie do prowadzenia działalności rolniczej. Podobnie, przedstawione przez stronę, orzeczenie o niepełnosprawności datowane na dzień 24 września 2015 r. nie dowodziło, by stan zdrowia M. N. uniemożliwiał wykonywanie prac w gospodarstwie rolnym w 2014 r. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, a które prowadziłyby do uchylenia zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.