I SA/Ke 156/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Protokolant po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi T. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. M. i J. M. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1.Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("Kolegium") decyzją z 2 lutego 2022 r., nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z 9 grudnia 2021 r., nr [...] określającą J. M. i T. M. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynoszącą [...] zł za rok 2021 i zobowiązującą do uiszczenia w/w opłaty w terminie do 31 grudnia 2021 r. i w to miejsce orzekło o określeniu J. M. i T. M. solidarnie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynoszącej [...] zł za rok 2021. 1.1 W uzasadnieniu Kolegium wskazało na przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2021, poz. 888), zwanej dalej "u.c.p.g.", określające obowiązki gmin, właścicieli nieruchomości w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kwestie związane z obowiązkiem ponoszenia opłat i ich wysokości w przypadku nieruchomości na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości (art. 6c ust. 1 i 2, art. 6h, art. 6i ust. 1 pkt 3, art. 6j ust. 3b, art. 6m ust. 1). Jednocześnie Kolegium powołało § 4 ust. 1 i 2 uchwały nr [...] Rady Gminy K. z 4 sierpnia 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty ("uchwała"), określający stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. 1.2 Z powołanych uregulowań wynika obowiązek ponoszenia przez właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na terenie Gminy K., na których zlokalizowany jest domek letniskowy albo innych wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe rocznej opłaty ryczałtowej za odbiór selektywnie zbieranych odpadów komunalnych w wysokości [...] zł albo w przypadku odpadów niesegregowanych w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy stwierdził, że obowiązek ponoszenia analizowanej opłaty zależy jedynie od posiadania prawa własności tego rodzaju nieruchomości oraz wykorzystywania jej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, bez względu na długość okresu takiego korzystania. Pozostawanie właścicielem nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, połączone z jej nawet krótkotrwałym wykorzystaniem w ciągu roku na tego rodzaju cele są warunkami wystarczającymi do powstania obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 1.3 W sprawie nie jest spornym, że J. M. i T. M. są współwłaścicielami działki nr [...] obręb 0003 i nawet jeśliby przyjąć, że dom zlokalizowany na tej działce nie jest domkiem letniskowym, to nie budzi wątpliwości, że nieruchomość ta jest wykorzystywana na cele rekreacyjne. Strona podkreśla, że przebywa na niej w celu skoszenia trawy, czy podlania roślin, co jakiś czas przez kilka czy kilkanaście godzin. 1.4 Organ odwoławczy wskazał, że do nałożenia przedmiotowej opłaty, a co wynika z art. 6i ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. nie jest koniecznym trwałe użytkowanie nieruchomości. Końcowo wyjaśnił też, że termin do uiszczenia opłaty wynika z § 2 ust. 2 uchwały. Wobec natomiast faktu, że działka nr [...] stanowi wspólność ustawową małżeńską J. M. i T. M., wymienieni zobowiązani są do poniesienia opłaty solidarnie. 2. Na powyższą decyzję T. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji. 2.1 Skarżący zarzucił naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie nieruchomość C. [...] gm. K. nie jest wykorzystywana na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Murowany dom stojący na działce budowlanej jest niezamieszkały i w związku z tym nie powstają tam odpady komunalne. Firma odbierająca odpady komunalne we wsi C. nigdy nie odbierała żadnych śmieci. W obawie przed włamaniem i dewastacją kilka razy w ciągu roku skarżący przyjeżdża do C. po to, aby skontrolować stan techniczny budynku oraz skosić trawę, żeby pozostawić wrażenie, że budynek jest zamieszkały, a co za tym idzie, ma to odstraszyć potencjalnych złodziei. Koszenie trawy i pielęgnacja roślin na 0,41 ha działce nie ma nic wspólnego z rekreacją i wypoczynkiem. Ze względu na bardzo duży obszar, jest to ciężka i wyczerpująca praca, która zabiera stronie wiele sił i zdrowia. Skoszona trawa jest kompostowana na działce w miejscu do tego wyznaczonym (kompostownik). 2.2 Następnie skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, to że rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (ust. 2). Policja nieprawidłowo natomiast ustaliła, że skarżący przyjeżdża do C. co drugi weekend. Wskazał, że nie składał zeznań w tej sprawie i nie wie skąd Policja posiada nieprawdziwe informacje. Z uwagi na sytuację rodzinną i opiekę nad niepełnosprawnym synem w stopniu znacznym oraz 87-letnią mamą, także niepełnosprawną w stopniu znacznym, nie ma czasu na rekreację, zabawę i wypoczynek. Pomaga synowi w codziennym życiu, jest z nim przez cały czas. Żona pracuje zawodowo dlatego wyjazdy do C. ogranicza w ciągu roku do kilku krótkich wizyt, aby skontrolować stan techniczny budynku i działki; w tym czasie nie wytwarzane są odpady komunalne. Nakładając opłatę [...] zł organ podatkowy pozbawia środków potrzebnych na rehabilitację syna. Powoływanie się przez organ podatkowy I instancji na wyrok WSA w Łodzi z 8 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Łd 220/21, który dotyczy działki wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jest bezzasadne. Działka strony nie jest działką rekreacyjno-wypoczynkową, nie jest wykorzystywana w tym celu. Jest inwestycją i stojący na niej dom jest domem niezamieszkałym, w którym nie powstają odpady komunalne. 2.3 W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny Kielcach zważył, co następuje: 3.1 Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej: "p.p.s.a."). Sąd ma zatem obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z treści powyższego uregulowania wynika, że nie każde naruszenie prawa daje sądowi podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi, lecz jedynie takie, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym, naruszenia przepisów, które nie miałyby wpływu na wynik sprawy, nie mogą stanowić podstawy jej uwzględnienia. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi - skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a. 3.2 Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. 3.3 Przedmiotem sporu w sprawie jest określenie małżonkom, współwłaścicielom ww. działki nr [...] obręb 0003, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy uznały, że działka ta wykorzystywana jest na cele rekreacyjno-wypoczynkowe wobec czego na właścicielach nieruchomości ciąży obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Natomiast zdaniem strony skarżącej nieruchomość ta nie jest wykorzystywana na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, a dom stojący na działce budowlanej jest niezamieszkały i w związku z tym nie powstają tam odpady komunalne. Istota sporu sprowadza się zatem do kwestii określenia rodzaju działki i sposobu jej wykorzystywania. 3.4 Ramy materialnoprawne zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w rozpoznawanej sprawie wyznaczały przepisy u.c.p.g. oraz przepisy prawa miejscowego obowiązujące na terenie Gminy K.. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie art. 3 ust. 1 u.c.p.g.: "Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy." W myśl ust. 2 tego artykułu: "Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: 1) tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych; (...) 3) obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi; (...)". Stosownie do art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie z ustępem 2 tego artykułu: "Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.". Z powyższego wynika, że ustawodawca dla potrzeb zorganizowania odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, podzielił te nieruchomości na dwie zasadnicze kategorie: zamieszkałe i niezamieszkałe. Istotne jest przy tym, że w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych gminy mają ustawowy obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych, natomiast w odniesieniu do nieruchomości niezamieszkałych to rada gminy postanawia (stosowną uchwałą, stanowiącą akt prawa miejscowego) o objęciu takich nieruchomości systemem odbioru odpadów komunalnych. Objęcie nieruchomości niezamieszkałych systemem odbioru odpadów komunalnych ustawodawca uwarunkował jednak spełnieniem jednej przesłanki, tj. powstawaniem odpadów komunalnych w/na takich nieruchomościach. W powyższym zakresie ustawą z 28 listopada 2014 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 87), która weszła w życie z dniem 1 lutego 2015 r., wprowadzono istotne zmiany. W art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g. pozostawiono dotychczasowy dychotomiczny podział nieruchomości na zamieszkałe i niezamieszkałe, jednak dla tych drugich ustawodawca zezwolił radom gmin na dokonanie istotnych modyfikacji. Do art. 6c dodano bowiem (m.in.) ust. 3, zgodnie z którym: "Uchwała, o której mowa w ust. 2, może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli określonych nieruchomości, w szczególności nieruchomości na których jest prowadzony określony rodzaj działalności.". W art. 6j ustawy regulującym stawki opłat dodano natomiast (m.in.) ust. 3a w brzmieniu: "W przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 2, na których są świadczone usługi hotelarskie (...), dopuszcza się aby opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiła iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, (...).", a przede wszystkim – mający istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie – ust. 3b o treści: "W przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.". Zauważyć należy, że w odniesieniu do nieruchomości na których są świadczone usługi hotelarskie ustawodawca wprost zaliczył je do nieruchomości niezamieszkałych, zawierając odesłanie do art. 6c ust. 2, natomiast w odniesieniu do nieruchomości wymienionych w ust. 3b takiego jednoznacznego odesłania nie zawarł. Pomimo tego, zdaniem sądu, logiczna wykładnia przepisu ust. 3b pozwala na stwierdzenie, że także i te nieruchomości należy zaliczyć do nieruchomości, o których mowa w art. art. 6c ust. 2 u.c.p.g., tj. do nieruchomości niezamieszkałych, a więc do których odnoszą się też przepisy ust. 2 i ust. 3 tego artykułu. 3.5 W konsekwencji objęcie nieruchomości niezamieszkałych systemem odbioru odpadów komunalnych możliwe jest w sytuacji, gdy na tych nieruchomościach "powstają odpady komunalne". Do kwestii powstawania odpadów komunalnych (w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach – Dz. U. Nr 19, poz. 701) organ podatkowy nie odniósł się w decyzji. Po drugie, sąd w realiach ustalonego w sprawie stanu faktycznego w żadnej mierze nie podziela stwierdzenia organu odwoławczego, że nie budzi wątpliwości zaistnienie podstawowej przesłanki powstania przedmiotowych obowiązków właściciela nieruchomości, to jest przesłanki wykorzystywania nieruchomości na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Otóż organ odwoławczy przyjął, że ten niekwestionowany fakt wynika z tego, że skarżący przebywają na działce przez kilka bądź kilkanaście godzin w celu skoszenia trawy, czy podlania trawy. W ocenie sądu, wykonywania takich zabiegów pielęgnacyjnych obiektywnie nie można utożsamiać z rekreacją czy wypoczynkiem. Jeżeli zaś ustawa nie definiuje tych pojęć, to zatem należy im nadać znaczenie przyjęte w języku potocznym, uznając że o zaliczeniu nieruchomości do tej kategorii decydują względy funkcjonalne, jakie ona pełni (tak też Ministerstwo Środowiska w opracowaniu "Opłata ryczałtowa w domkach letniskowych" - opublikowanym na stronie internetowej https://www.gov.pl/web/środowisko/domki-letniskowe). Dla takiej oceny istotne znaczenie może więc mieć np. atrakcyjne położenie nieruchomości w pobliżu morza, jeziora, rzeki lub lasu, a także wyposażenie nieruchomości w urządzenia budowlane lub techniczne umożliwiające rekreację lub wypoczynek. Cytując za Encyklopedią PWN "rekreacja to forma działania wybrana dobrowolnie przez człowieka ze względu na osobiste zainteresowania i dla odpoczynku, rozrywki lub rozwoju własnej osobowości; podejmowana poza obowiązkami zawodowymi, społecznymi i domowymi, w czasie wolnym od pracy" – zob. https://encyklopedia.pwn.pl. W niniejszej sprawie organy podatkowe takich ustaleń (co do możliwości wykorzystywania działki na cele rekreacyjno-wypoczynkowe) nie poczyniły, tym samym w żadnej mierze nie podważyły konsekwentnych i stanowczych twierdzeń strony, że koszenie trawy i pielęgnacja roślin nie ma nic wspólnego z rekreacją i wypoczynkiem. 3.6 Z tego powodu uznać należało, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa procesowego (art. 122 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej) i materialnego (art. 6j ust. 3b w zw. z art. 6c ust. 2 u.c.p.g.), orzekając o wymierzeniu przedmiotowej opłaty bez wyjaśnienia ustawowych przesłanek do objęcia nieruchomości obowiązkiem ponoszenia takiej opłaty. Przypomnieć tu należy, że stosownie do art. 122 Ordynacji podatkowej w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Natomiast w myśl art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. 3.7 Mając wszystko powyższe na względzie sąd uznał, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego i przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu tych decyzji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego w kwocie [...]zł orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 oraz art.210 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną i wskazania przytoczone powyżej.