I SA/Ke 162/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi W. K. Sp. z o. o. w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Z.w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za usługi wodne oddala skargę. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej Dyrektor) decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] określił Wodociągom K. Sp. z o.o. w K., na podstawie decyzji Starosty K. [...] z dnia [...] 2014 roku, za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 4664,00 zł za wprowadzanie do rz. Bobrzaneczki w km 3+700 oczyszczonych ścieków komunalnych z rozbudowanej oczyszczalni ścieków w B., gm. Z.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że informacją roczną z 7 marca 2018 r., nr [...] Dyrektor ustalił spółce na podstawie ww. decyzji Starosty K., opłatę stałą za usługi wodne w wysokości 4664 zł, za okres od 1stycznia 2018. r. do 31 grudnia 2018 r. Spółka na podstawie art. 273 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566, dalej: ustawa p.w. lub Prawo wodne) złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty wprowadzania do rz. Bobrzaneczki w km 3+700 oczyszczonych ścieków komunalnych z rozbudowanej oczyszczalni ścieków w B., podanych w informacji rocznej. Dyrektor wyjaśnił, że określenia wysokości opłaty stałej dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem". Opłata roczna w zakresie wprowadzania do rz. Bobrzaneczki w km 3+700 oczyszczonych ścieków komunalnych z rozbudowanej oczyszczalni ścieków w B., została zatem obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 184 m3/h, po przeliczeniu 0.05111111m3/s. Dyrektor wyjaśnił, że zgodnie z wymienionymi przepisami do obliczenia wysokości opłaty stałej należy wziąć pod uwagę maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, czyli określić maksymalną presję na środowisko wodne, jaka może być konsekwencją udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Opłata stała jest bowiem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych w ramach realizowanych przez podmiot usług wodnych. W związku z tym jeśli w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalny zrzut ścieków występuje w kilku jednostkach, do ustalenia opłaty przyjmuje się największą wartość po przeliczeniu tych jednostek na m3/s. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie do obliczenia opłaty stałej dokonano wyboru maksymalnego zrzutu godzinowego wynoszącego 184.0 m3/h. Jednocześnie podkreślił, że opłata stała ma charakter "abonamentu" za korzystanie z usług wodnych, wymienionych w art. 268 ust 1 ustawy Prawo wodne. Jest naliczana na podstawie aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, a rzeczywista ilość odprowadzanych przez podmiot ścieków do wód lub do ziemi nie ma wpływu na jej wysokość. Bezzasadne są również obawy podmiotu dotyczące nałożenia dodatkowych obciążeń finansowych i sankcji karnych wynikających z art. 283 ust. 1 w związku z art. 280 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Sankcje te dotyczą bowiem stwierdzonych przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska zgodnie z brzmieniem art. 284 ustawy przekroczeń warunków wprowadzania rzeczywistych ilości ścieków do wód lub do ziemi. Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zarzuciła błędną interpretację zastosowanych przepisów prawa materialnego i przyjęcie jako podstawy do wyliczenia opłat wartość wynikającą z "Q max godz." przeliczonego na m3/s, co skutkuje naliczeniem rocznej opłaty stałej za wprowadzanie do rz. Bobrzaneczki oczyszczonych ścieków w ilościach przekraczających ilości określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wykorzystane w decyzji określenia takie jak np.: "maksymalna presja na środowisko wodne", "gotowość środowiska wodnego", czy zapis, że "opłata stała ma charakter "abonamentu" za korzystanie z usług wodnych" nie mają odzwierciedlenia ani w rozdziale 2, tj. objaśnienia określeń ustawowych (art.16 ustawy p.w.), ani też w dalszej treści ustawy. Przyjęta przez organ interpretacja maksymalnej ilości odprowadzanych ścieków pozostaje w sprzeczności z wartościami dopuszczalnego dobowego i rocznego odprowadzania ścieków oraz poboru wody określonego w posiadanym przez skarżącą pozwoleniu wodnoprawnym. Skarżąca wskazała, że decyzja Starosty Kieleckiego z dnia 19 września 2014 r. udziela pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rz. Bobrzaneczki w km 3+700 oczyszczonych ścieków komunalnych z rozbudowanej oczyszczalni ścieków w B., w ilościach Qmax.h = 184 m3/h, Qśr.d = 1 700,00 m3/d, Qmax.rocznie = 622 000,00 m3/rok z terminem ważności do dnia 19 września 2024 r. Wartość rocznej opłaty stałej za odprowadzenie ścieków wód została w decyzji ustalona przez organ przy założeniu odprowadzania ścieków w ilości 184 m3/h przez 24 godziny w ciągu doby i 365 dni w roku. Wówczas wynikająca z wyliczeń roczna ilość odprowadzanych ścieków wód wyniosłaby Qmax. roczne 1 611 840 m3/rok, a w przeliczeniu na wartość średniodobową dawałoby zrzut ścieków w ilości Qśr.d = 4 416 m3/d. Ustalona w ten sposób roczna opłata stała jest wartością znacznie zawyżoną, a wynikająca z tych obliczeń wielkość zrzutu ponad 2,5 razy przewyższa możliwą do przyjęcia przez oczyszczalnię średniodobową roczną ilość ścieków. Wyliczona przez organ wielkość zrzutu przede wszystkim pozostawałaby w sprzeczności z dokumentacją projektową, oraz wyliczeniami prowadzonymi na etapie projektowania oczyszczalni. Zdaniem skarżącej, określoną w pozwoleniu wielkość zrzutu godzinowego należy odnosić wyłącznie do przepływów chwilowych, mogących wystąpić okresowo, w zależności od pory roku i warunków atmosferycznych i nie może być podstawą do określenia max. zrzutu ścieków w dobie i w roku. Za argumentacją skarżącej przemawia również fakt określenia w ustawie p.w. sankcji karnych w przypadku przekroczenia warunków wprowadzania ścieków oraz poboru wody określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, a do takiego stanu prowadziłoby odprowadzanie ścieków w ilości 0,05111111 m3/s określonych jako podstawa obliczenia opłaty stałej przez organ. Na skarżącą została nałożona opłata roczna za ilości, na które nie ma przyzwolenia w pozwoleniu wodnoprawnym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji znajduje uzasadnienie w literalnym brzmieniu przepisu art. 271 ust. 5 ustawy p.w., § 1 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia, które posługują się pojęciem maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r.– Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: p.p.s.a. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Zarządu Zlewni w K. określił Wodociągom K. sp. z o.o. w K., za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 4 664 zł za wprowadzanie do rz. Bobrzaneczki w km 3+700 oczyszczonych ścieków komunalnych z rozbudowanej oczyszczalni ścieków w B.. Ustalając powyższą opłatę stałą organ odwołał się do decyzji Starosty K. udzielającej spółce pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie do rz. Bobrzaneczki ściekóww ilościach Qmax.h = 184 m3/h, Qśr.d = 1 700,00 m3/d, Qmax.rocznie = 622 000,00 m3/rok z terminem ważności do dnia 19 września 2024 r. W niniejszej sprawie sporna jest prawidłowość wyliczenia opłaty stałej z powyższego tytułu. Organ przeliczył określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość wprowadzanych do wód ścieków, wyrażoną tam w m3/h (w ilości 184 m3/h), co dało po przeliczeniu wynik 0.05111111 m3/s, który zastosował do obliczenia opłaty stałej. Zdaniem spółki, przeliczając wartości z pozwolenia wodnoprawnego należy uwzględnić maksymalną roczną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażoną w m3/s, wynoszącą po przeliczeniu 0,01972349 m3/s. W przeciwnym wypadku na spółkę zostanie nałożona opłata roczna za ilości, na które nie ma przyzwolenia w pozwoleniu wodnoprawnym. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu. W pierwszej kolejności podniesienia wymaga, że w przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Zgodnie z art. 267 pkt 1 tej ustawy jednym z nich są opłaty za usługi wodne, w tym za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 268 ust. 1 pkt 2 ustawy p.w.). W myśl art. 271 ust. 5 tej ustawy wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zgodnie z § 10 ust 1 rozporządzenia jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. W świetle powołanych przepisów Prawa wodnego, kształtujących nowy system finansowania gospodarki wodnej, opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 Prawa wodnego, która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W niniejszej sprawie dotyczącej wysokości opłaty stałej za odprowadzanie ścieków do wód z oczyszczalni skarżącej nie stanowi sporu: jednostkowa stawka opłaty w wysokości 250 zł na dobę za 1 m3/s przyjęta z § 10 ust. 1 rozporządzenia ani liczba 365, czyli czas (rok) wyrażony w dniach. Oś sporu stanowi natomiast trzeci czynnik. Zdaniem Sądu, dla rozstrzygnięcia spornej kwestii decydujące znaczenie ma literalna wykładnia cytowanych wyżej przepisów tj. art. 271 ust. 5 ustawy p.w. W przekonaniu Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, że stosując te przepisy organ ma obowiązek uwzględnić w swych wyliczeniach po pierwsze maksymalną (największą) ilość ścieków wprowadzanych do wód, po drugie, że ilość ta ma być określona w pozwoleniu wodnoprawnym, oraz po trzecie, że organ winien ją wyrazić w m3/s. Wobec tego przyjęcie do obliczenia iloczynu, określonej w pozwoleniu maksymalnej godzinowej ilości ścieków wprowadzanych do wód było w pełni uzasadnione. Wartości te uwzględniały bowiem największą ilość możliwej do wprowadzenia ścieków do wód na podstawie pozwolenia. Pozwolenie w przedmiotowej sprawie zawierało trzy wartości maksymalne – godzinową, dobową i roczną. Prawidłowo organ przyjął do ustalenia wysokości opłaty stałej wielkość określoną w m3/h (zasadnie dla czynionych wyliczeń wyrażoną w m3/s), bowiem wartość ta uwzględniała największą ilość ścieków do wód jaką można wprowadzić na podstawie pozwolenia. Należy przy tym podkreślić, że stosując treść art. 271 ust. 5 ustawy p.w., organ ma obowiązek przeliczyć wszystkie maksymalne wartości określone w pozwoleniu w różnych jednostkach czasowych i wybrać do opłaty tę, która daje maksymalną wartość w m3/s. Przywołania wymaga także § 1 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, stanowiący, że określa ono jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Zarzuty skargi oparte są też na argumentach, że ustalona przez organ roczna opłata stała jest znacząco zawyżona, a wynikająca z tych obliczeń wielkość przekraczałaby wartości dopuszczalne w pozwoleniu wodnoprawnym. Odnosząc się do tego należy wyjaśnić, że opłata stała, już ze swej nazwy, ma charakter opłaty niezmiennej, ryczałtowej, czyli kwoty o ustalonej z góry wysokości. Nie jest związana z rzeczywistą ilością ścieków wprowadzonych do wody. Taki charakter ma tylko opłata zmienna, co wynika m.in. z treści art. 270 ust. 8. Zgodnie z powyższym przepisem opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się natomiast z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi. W związku z powyższym, Sąd w pełni podziela stanowisko Dyrektora, który scharakteryzował opłatę stałą jako abonament za korzystanie z usług wodnych, jak i wyraził stanowisko, że jest ona odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych. Choć w istocie, jak zauważono w skardze, ustawa nie zawiera w swej treści takich określeń opłaty stałej, to cechy te jednoznacznie wynikają z analizy norm dotyczących opłat za usługi wodne. Dla ustalenia wysokości opłaty stałej bez znaczenia pozostają również okoliczności dotyczące dokumentacji projektowej i wyliczeń na etapie projektowania oczyszczalni. Zmierzają one bowiem do wykazania rzeczywistej ilości odprowadzanych ścieków – co ma jedynie znaczenie przy określeniu wysokości opłaty zmiennej. W niniejszej sprawie istotna jest natomiast treść pozwolenia wodnoprawnego i stwierdzona tam największa ilość możliwych ścieków wprowadzanych do wód wyrażona w m3/s. W decyzji Starosty K. maksymalną ilość wprowadzanych ścieków do wód wyrażono w m3/h i dlatego organ prawidłowo przeliczył je na wielkości określone w m3/s. Zdaniem Sądu, nie istnieje związek pomiędzy wyrażoną przez organ maksymalną ilością ścieków wprowadzanych do obliczonych na potrzeby ustalenia opłaty stałej a treścią powołanych w skardze przepisów: art. 282 ust 1 , art. 476 ust. 1 i art. 415 pkt 1 ustawy p.w. Pierwszy z nich dotyczy opłaty podwyższonej, którą zgodnie z art. 280 pkt 2 lit. a ustawy p.w. ponosi się m.in. za pobór wód z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Ponadto z treści art. 281 i art. 282 ustawy p.w. wynika, że wysokość tej opłaty wiąże się z wielokrotnością opłaty zmiennej. Z kolei przepisy art. 476 ust. 1 i art. 415 pkt 1 ustawy p.w. również odnoszą się do zmiany warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wobec powyższego, zarzutów skargi w tym zakresie nie można uznać za zasadne. Podsumowując zarzuty skargi należy podnieść, że nie uwzględniają one literalnej wykładni przepisu art. 271 ust. 5 ustawy p.w., który Dyrektor prawidłowo zinterpretował i zastosował. To powoduje, że należało oddalić skargę, o czym Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.