I SA/Ke 162/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji oddala skargę. 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 25 stycznia 2021 r. nr (...) utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Ś. (dalej: "organ pierwszej instancji", "Marszałek") nr (...) z 20 listopada 2020 r. ustalającą A.C., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą U.H.T. A.C., z siedzibą (...), kwotę dotacji 58.551,37 zł do zwrotu do budżetu Województwa Ś. - z tytułu nienależnie pobranych dopłat do biletów ulgowych oraz określającą termin naliczania odsetek należnych od tej kwoty naliczanych jak od zaległości podatkowych od 18 czerwca 2020 r. 1.1 W podstawie prawnej organ pierwszej instancji wskazał m.in. art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67 ust. 1, art. 252 ust 1 pkt 2, ust. 4, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019r., poz. 869 ze zm.), dalej: "u.f.p.", w związku z art. 8a ustawy z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (t. j. Dz. U. 2018, poz. 295 ze zm.) dalej: "ustawa o uprawnieniach do ulgowych przejazdów". 1.2 Utrzymując w mocy powyższą decyzję organ odwoławczy przywołał treść art. 252 ust. 1, 4 i 5 u.f.p. oraz art. 253 u.f.p. Wskazał, że pomiędzy Województwem Ś. a A. C. zawarto 30 stycznia 2020 r. umowę nr (...), dalej: "umowa", określającą zakres oraz szczegółowe zasady przekazywania przewoźnikowi wykonującemu krajowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów, z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg, zgodnie z art. 8a ust. 2 i ust. 4 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Przepis art. 8a ust. 2 tej ustawy stanowi, że samorządy województw, z zastrzeżeniem ust. 2a, przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, z zastrzeżeniem ust. 4. Z kolei z przepisu art. 8a ust. 4 tej ustawy wynika, że uprawnienie do otrzymywania dopłat, o których mowa w ust. 2, nabywa przewoźnik, który: 1) posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 oraz z 2018 r. poz. 12); 2) stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych oraz 3) zawarł umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat. 1.3 Zgodnie z § 8 ust. 2 umowy zawartej pomiędzy Województwem Ś. a A. C. podstawę wyliczenia wysokości należnej kwoty dopłaty stanowi "wniosek o wypłatę dopłat" sporządzony na formularzu stanowiącym załącznik nr 1 do umowy. Stosownie zaś do § 8 ust. 3 pkt 5 umowy wniosek wraz z dokumentami rozliczeniowymi przewoźnik jest zobowiązany przedłożyć do województwa w nieprzekraczalnym terminie do 10 dnia po zakończeniu każdego miesiąca. Realizując zobowiązania wynikające z umowy Województwo Ś. wypłaciło stronie: za styczeń 2020 r. kwotę 69.238,30 zł, za luty - 206.762,75 zł, a za marzec 2020 r.- 170.585,65. 1.4 Wobec przeprowadzenia weryfikacji dokumentów przedłożonych przy wnioskach o wypłatę dopłat Marszałek ustalił, że część dopłat została wypłacona nienależnie. Ustalono, że część dopłat do zakupionych biletów ulgowych i miesięcznych pochodzi z Gminy I. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że umowę na dowóz dzieci do szkół i przedszkoli w 2020 r. Gmina I. zawarła z firmą B. C.S. Sp. z o.o. z siedzibą (...), choć faktycznie w okresie od 2 stycznia do 12 marca 2020 r. przewóz był wykonywany przez przedsiębiorcę A.C. (...) nie posiadała zawartej umowy na przewóz osób z Gminą I., zaś B. C. S. Sp. z o. o. nie podpisała z Marszałkiem Województwa Ś. umowy na dopłaty do realizowanych przewozów. Ponadto ustalono bezsprzecznie, że A. C. sprzedawała bilety miesięczne ulgowe na rzecz firmy, która zawarła umowę przewozu z Gminą I. W toku prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego strona nie zanegowała ustalonego stanu faktycznego sprawy. 1.5 Kolegium stwierdziło, że A. C. prowadząca działalność pod firmą A. C. (...) nie podpisywała z Gminą I. umowy na przewóz osób, która obejmowałaby także sprzedaż biletów ulgowych. Z kolei B. C. S. Sp. z o.o. nie podpisała umowy z Marszałkiem Województwa Ś. dofinansowującej sprzedaż biletów ulgowych, wobec czego skarżąca nie miała prawa włączać kwot związanych z przewozem na terenie Gminy I. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów wynika, że przepisów ustawy nie stosuje się do osób odbywających na podstawie wykupionych od przewoźnika na rzecz tych osób legitymacji lub biletów uprawniających do ulgowych przejazdów, z zastrzeżeniem art. 5a. Art. 5a tej ustawy wskazuje, że w przypadku nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonania obowiązku określonego w art. 32 ust. 5 oraz art. 39 ust.3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, 949 i 2203), uwzględnia się ulgi, o których mowa w art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 1. 1.6 Zdaniem organu odwoławczego zważywszy na powyższe zasadne było uznanie części uzyskanej przez A. C. dopłaty za nienależnie pobraną. Zgodnie z wyliczeniami przedstawionymi przez organ są to kwoty: za styczeń 2020 r. - 14.330,14 zł, za luty 2020 r. - 14.740,41 zł i za marzec 2020 r. - 29.480,82 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak od zaległości podatkowych, w terminie 15 dni od daty stwierdzenia obowiązku zwrotu. 1.7 Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu Kolegium wskazało, że firma A. C. (...) faktycznie prowadziła przewóz osób na terenie Gminy I., zamiast B. C. S. Sp. z o.o., tym niemniej pozostaje to poza zakresem postępowania. Podobnie odniósł się do kwestii rozliczeń pomiędzy w/w firmami a Gminą I. Zdaniem organu odwoławczego wniosek A. C. o zawieszenie przedmiotowego postępowania, w związku z nakazem zapłaty wydanym przez Sąd Rejonowy w K. sygn. akt (...) 16 listopada 2020 r. pozbawiony był podstaw, gdyż dotyczył firmy B. C. S. Sp. z o.o., a nie U.H.T. (...) i nie stanowił zagadnienia wstępnego w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mimo złożenia przez stronę wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania już po wydaniu decyzji organ pierwszej instancji odniósł się do niego postanowieniem z 12 grudnia 2020 r. Według Kolegium argumenty dotyczące możliwości odsprzedaży biletów innym podmiotom, czy też dotyczące możliwości wykonywania przewozu za inną firmę pozostają bez wpływu na ustalony stan faktyczny w sprawie. Bezsprzecznie bowiem bilety ulgowe, do których A. C. otrzymywała dopłatę były sprzedawane na rzecz innego przedsiębiorcy, tj. B. C. S. Sp. z o.o., która miała zawartą umowę z Gminą I., lecz na dzień sprzedaży biletów ulgowych nie spełniała ustawowych przesłanek określonych w art. 8a ust. 4 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. 2. Na powyższą decyzję A.C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i II instancji oraz umorzenie postępowania wobec jego bezprzedmiotowości. Alternatywnie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. 2.1 W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania. Według strony zaskarżona decyzja jest błędna, bowiem nie bierze pod uwagę, który z przewoźników faktycznie dokonywał przewozów. Wyjaśniła, że podmiot Usługi Handel Transport A.C. był podwykonawcą firmy B. C. S. Sp. z o.o., tak więc nieprawdą jest, by przewoźnik A. C. otrzymywała dopłatę za bilety sprzedawane innemu przedsiębiorcy, tj. B. C.S. Sp. z o.o. Podkreśliła, że bilety te były sprzedawane gminie przez zgłoszonego podwykonawcę umowy zawartej z tą gminą. Podniosła, że to właśnie ten przewoźnik wykonywał przewozy, tj. realizował usługę, za którą zapłaciła Gmina I., jego nazwa widnieje na sprzedanych gminie biletach, on też posiadał stosowane zezwolenie na obsługę linii regularnych, a przede wszystkim posiadał podpisaną z Województwem Ś. umowę o dopłaty. Zdaniem skarżącej dotacja w kwocie 58.551,37 zł pobrana została zasadnie zaś samo orzeczenie o jej zwrocie wraz z odsetkami nie jest uzasadnione i nie polega na prawie. 2.2 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2021 r., poz.137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), określanej dalej: "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. 3.2 Realizując wyżej określone granice kontroli, sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia te sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe. 3.3 Na wstępie należało odnotować, że sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy o COVID. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z 9 kwietnia 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. 3.4 Spór w sprawie dotyczył kwestii zwrotu dopłaty pobranej przez skarżącą w nadmiernej wysokości, to jest niezgodnie z przepisami ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Analiza procesu decyzyjnego przeprowadzonego w sprawie przez organy administracji doprowadziła sąd do wniosku, że na akceptację zasługiwała zarówno dokonana przez te organy wykładnia przepisów ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów oraz przeprowadzone w jej kontekście postępowanie dowodowe. 3.5 Bezsporne w sprawie było to, że pomiędzy Województwem Ś. a A. C., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą U.H.T. A. C., zawarta została 30 stycznia 2020 r. umowa określająca zakres oraz szczegółowe zasady przekazywania przewoźnikowi wykonującemu krajowe przewozy pasażerskie dopłat do tych przewozów, z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg, zgodnie z art. 8a ust. 2 i ust.4 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Przy dokonywaniu weryfikacji wniosków tego podmiotu o wypłatę dopłat ustalono, że część dopłat została wypłacona nienależnie. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało bowiem, że część dopłat do zakupionych biletów ulgowych i miesięcznych dotyczy Gminy I. Umowę na dowóz dzieci do szkół i przedszkoli w 2020 r. gmina ta zawarła natomiast nie ze skarżącą a z firmą B. C. S. Sp. z o.o. z siedzibą (...). Podmiot ten nie podpisał z Marszałkiem Województwa Ś. umowy o dopłaty do realizowanych przewozów. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów samorządy województw, z zastrzeżeniem ust. 2a, przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, z zastrzeżeniem ust. 4. Z art. 8a ust. 4 pkt 3 tej ustawy wynika, że uprawnienie do otrzymywania dopłat, o których mowa w ust. 2, nabywa przewoźnik, który zawarł umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat. Zważywszy zatem na unormowanie zawarte w art. 8a ust. 4 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, stwierdzić należy, że prawo do otrzymywania dopłat nabywa przewoźnik, który zawarł z samorządem województwa umowę cywilnoprawną określającą zasady ich przekazywania. Wprawdzie A. C. miała zawartą umowę z samorządem województwa, tym niemniej umowa ta nie obejmowała przewozów wynikających z umowy z Gminą I., której skarżąca nie była stroną, a która obejmowałaby także sprzedaż biletów ulgowych. Stroną tej umowy był inny podmiot - spółka B. C. S. Ten podmiot natomiast nie podpisał umowy z Marszałkiem Województwa o dofinansowanie sprzedaży biletów ulgowych, a skoro tak, to brak było podstaw do uznania, że prawo do otrzymania dopłat posiadała w tym zakresie firma A. C. Powyższego nie zmienia fakt zawartej umowy o podwykonawstwo w zakresie dokonywanych przewozów. Skarżąca do wniosków o wypłatę dopłaty do biletów ulgowych nie miała zatem prawa włączać kwot związanych z przewozem na terenie Gminy I. 3.6 W odniesieniu do stanowiska skarżącej przedstawionego w piśmie z 13 kwietnia 2021 r., należy wskazać, że przepis art. 1b ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów przewiduje wyłączenia w stosowaniu tej ustawy. Z analizy jego treści wynika, że celem tej regulacji jest przeciwdziałanie podwójnemu finansowaniu ulg w przejazdach. Ustawodawca wyłączył możliwości korzystania z ulgowych przejazdów opłacanych z budżetu państwa w takich przypadkach, gdy pasażer uzyskuje ulgi z innego tytułu, tj. dlatego, że sfinansował je ktoś inny (pkt 1), uzyskał je od samego przewoźnika (pkt 2-4), ewentualnie gdy wybiera taki środek transportu, w którym nie ma uprawnienia do przejazdów ulgowych (pkt 5-6 - pociągi EuroCity i InterCity w komunikacji międzynarodowej lub komunikacja autobusowa ekspresowa). W przepisie art. 1b ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy wyłączono jej stosowanie do osób odbywających podróż na podstawie wykupionych od przewoźnika na rzecz tych osób legitymacji lub biletów uprawniających do ulgowych przejazdów, z zastrzeżeniem art. 5a. Niewątpliwe, jak wskazuje skarżąca, adresatem normy prawnej zawartej w art. 1b ust. 1 pkt 1 tej ustawy jest pasażer, a nie przewoźnik. Ustawodawca wyłączył zastosowanie ustawy, co należy rozumieć jako wyłączenie możliwości korzystania z ulgowych przejazdów przez tych pasażerów, na rzecz których wykupione zostały od przewoźnika legitymacje lub bilety uprawniające do ulgowego przejazdu. Chodzi zatem o takich pasażerów, którzy odbywają podróż z taką wykupioną legitymacją lub biletem ulgowym, za które przewoźnikowi już zapłacono. Takie wnioski płyną również z powołanego przez skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 października 2017 r., sygn. akt II GSK 25/16, w którym też podkreślono, że przewoźnik wykonując w takim przypadku usługę, nie będzie zatem ponosił strat (utraconych przychodów) polegających na konieczności akceptowania ulgi przysługującej tej kategorii pasażerom, bo utracone przychody (koszt ulgi) zrefundował mu już ten podmiot, który wykupił bilety ulgowe lub ulgowe legitymacje. Oczywiste jest zatem, że w takim przypadku nie powinny już mieć zastosowania przepisy ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów i wynikające z nich uprawnienie przewoźnika do domagania się od samorządu województwa refundacji poniesionych przez niego kosztów wynikających z akceptowania ulg w przejazdach. Ponadto wskazać należy, że równocześnie przywołany przepis, przewidując, że do takich osób, które podróżują na podstawie ulg wykupionych od przewoźnika nie stosuje się tej ustawy, dodatkowo wprowadza wyjątek: "z zastrzeżeniem art. 5a", tj. w przypadku nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonania obowiązku określonego w art. 32 ust. 5 oraz art. 39 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, 949 i 2203) uwzględnia się ulgi, o których mowa w art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 1. Treść przepisu art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy odsyłającego wyraźnie do art. 5a, odsyłającego z kolei do opisanych powyżej ulg w wysokości 49% przewidzianych w art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, nie pozostawia wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie ten przypadek nie zachodził. Powyższy wyjątek bowiem został wprowadzony w ustawie jedynie w przypadku dokonywania zakupu biletów przez gminę dla dzieci wskazanych w art. 32 ust. 5 oraz art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe. W konsekwencji w realiach niniejszej sprawy, zgodnie z treścią art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów wyłącznie firma B. C. S. miała prawo do ubiegania się o dopłatę od właściwego samorządu województwa tytułem sprzedaży biletów - ulga ustawowa 49%, jako przewoźnik który posiadał zawartą umowę z Gminą I. W ustalonym stanie faktycznym takiego prawa nie miała firma U.T.H. A. C. Zatem innymi słowy, aby przewoźnik mógł w warunkach art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów wystąpić o dopłaty do biletów ulgowych niezbędnym jest aby bilety były nabyte od przewoźnika przez gminę w celu wykonania jej obowiązków, przewidzianych w przepisach ustawy o systemie oświaty. 3.7 Zdaniem sądu, materiał dowodowy zebrany w sprawie potwierdził, że skarżąca pobrała część dopłat nienależnie. Postępowanie dowodowe w tym zakresie było zupełne (i adekwatne do koniecznych ustaleń z punku widzenia hipotezy normy materialnoprawnej), materiał dowodowy kompletny, a jego ocena nie nosi cech dowolności. Powyższe ustalenia w żadnej mierze nie zostały też podważone przez skarżącą, ani w postępowaniu wszczętym z urzędu przez organ, ani w złożonej skardze. 3.8 Z tych względów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.